城市基础设施建设PPP模式应用研究.docx

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城市基础设施建设PPP模式应用研究

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基础设施[1]作为现代城市存在和发展的服务体系和物质载体，是城市发展速度和质量的决定因素之一，直接影响城市经济增长和社会进步水平。基础设施具有较强的准公共产品性和非排他性。一方面，一部分人对基础设施的消费或使用不影响他人的消费或使用，也不可能禁止他人享受基础设施所提供的服务；或者，需要花费高的成本，才能禁止他人使用基础设施。另一方面，绝大部分基础设施如公路、港口、水利等，建设成本高、建设周期长，不能通过贸易方式从国外或其他地区直接购入，需要因地制宜加以建设。

公私合作伙伴，翻译自英文PublicPrivatePartnership，以下简称“PPP”模式[2]，是相对于完全由公共部门提供基础设施服务的传统模式而言的。PPP模式强调公共部门和非公共部门在项目中具有伙伴关系，利益共享，风险共担；在具体项目中，顺应情况采取相应的管理方式。

实践来看，PPP模式在缓解政府预算压力、提供更有效的项目管理方式等方面独具优势，在世界范围内广受重视。一些国家的PPP模式涵盖了交通、电信、水利、卫生等领域。如英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。英国政府1992年实施PPP项目以来，目前融资规模约占其每年公共服务投资领域10%～14%，融资领域业已从传统基础设施扩展到国防、监狱等领域（见表1）。

表1部分国家和地区PPP模式实践

续表

我国20世纪80年代引入PPP模式，建设了成都自来水六场、沙角B电厂等项目。进入21世纪以来，PPP模式在城市轨道交通（如北京地铁4号线）、城乡一体化（苏州古里镇城乡一体化建设）、大型体育赛事（如鸟巢）、跨国水务（如中国水电建设集团国际工程有限公司柬埔寨甘再水电站）等领域应用日益广泛。

党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，通过PPP模式解决地方政府债务、开展基础设施建设的试点进一步加快了推进步伐。

一问题的提出

（一）中国城市基础设施建设需求巨大

根据2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，未来常住人口城镇化率计划在60%左右，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户（见表2）。

2014年《政府工作报告》提出，今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。为保障农业转移人口享有公平的城市基础设施服务，需加快建设包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施。预计2014～2020年城镇化带来的融资需求约为42万亿元。

表2国家新型城镇化主要指标

然而，当前我国各地加快推进城镇化过程中普遍面临着融资难题。地方政府开展基础设施建设主要依靠转让土地收入的“土地财政”方式，长期而言并不可持续；与此同时地方投融资平台快速形成巨量的地方政府债务，容易积聚大量风险。据《全国政府性债务审计结果公告（2013年12月30日）》，“截至2013年6月底，中国各级政府负有偿还责任的债务20.69万亿元，其中中央政府负有偿还责任的债务9.81万亿元，地方政府负有偿还责任的债务10.88万亿元”。

一方面是基础设施建设庞大需求，另一方面政府债务数额巨大，财政预算不足。仅仅依靠各级政府财政投入，无法满足全国基础设施巨额投资需求，如不妥善解决，基础设施对经济发展的瓶颈作用将日益显著。

（二）各级政府长期作为单一投资者难以为继

功能完善的基础设施对加速城市社会经济活动，促进城市空间分布形态优化有着明显的推动作用。规划良好的城市重大基础设施项目和基础设施基地建设，有助于其为城市建设和更好发展发挥效益。

各级政府作为公共利益的代言者，如果长期作为单一投资者，投资的重点、方向和范围易多目标并行或目标模糊化，进而引发运营成效不高，项目管理不够细致等问题；与此同时，政府长期作为投资者，要承担的投资风险不断累积。现阶段，包括基础设施在内的公共产品价格收费机制还不健全，城市资源经营理念还没有充分渗透，项目建成后盈利能力较弱，市场收益少。政府投资面临目标多元、风险积累高、收益偏低等多重压力。

（三）多样化可持续的基础设施投融资模式尚未形成

近年来，我国基础设施建设总量投入大，增速快。2011年、2012年、2013年全社会固定资产投资规模大（见图1）。投资增长速度分别为23.8%、20.3%和19.3%，均保持了两位数的增速。

图12011～2013