平台公司资源注入的相关法律问题.docx

一、土地资产注入的法律问题

(一)划拨取得

(二)出让取得

二、资产并表中的法律问题

(一)装入国企资产的问题

(二)装入民企资产的问题

地方政府投融资平台的运营逻辑和资源禀赋问题决定了地方政府有做大平台公司资产规模的动力，其注入资产的质量有时会存在问题。常见的问题主要包括：

(1)公益性资产的注入(现在已经禁止注入，违规注入的要处罚，已经注入的审计时要剔除),但是有收益的

可以注入，存在将公益性资产包装成非公益性资产的问题。

(2)资产权属问题；资产权属中不动产通常权属争议较小，较大的是以前的储备用地、生地等。

(3)资产控制权问题：主要是股权(同行是并表的需

求),这部分很多资产实际上是不受平台公司控制的，

即便平台公司把股权抵押出去，实际也很难执行或很难盈利。本文主要探讨一下各类资产注入中的法律问题：

土地资产注入的法律问题

目前地方政府投融资平台最主要的还是运作土地、基础设施相关的资产。土地资产的注入主要包括以下方式：

(一)划拨取得

划拨方式的优点是：费用少、无使用期限限制；缺点是：划拨土地使用权的转让、出租、抵押依法受到限制。划拨地原则上不能用于抵押贷款。平台公司若要将划拨土地用于建设或转让，必须按照规定缴纳足额的土地出让金，将土地使用权类型由“划拨”更改为“出让”。新增的划拨土地方面，按照《土地管理法》、《划拨用地名录》、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》

等文件要求：以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途，划拨地主要用于道路、水利等基础设施和公租房、保障房等公益性事业。

(二)出让取得

土地资产的出让取得大致经历了土储中心模式、政府购买服务模式、片区开发模式三个阶段。

1、土储中心模式

早期，平台公司承担土地储备职能，参与土地征购、储存、供应三个环节。除了一级开发业务，也负责前期的土地征购，土地资产入账。在这种模式下，平台公司可以用土地收益权进行抵押融资，将融入的资金用于一级开发业务或其他业务。待土地挂牌上市后，由财政资金返还开发成本。

这种模式有几个问题：

(1)金融风险问题。平台公司可能将生地抵押给金融机构，生地取得难度小，容易做大平台公司规模，但生地没有开发，实际执行中问题很多，这就一边大量举债，一边无法执行，就可能产生金融风险。

(2)政府债务问题，熟地是土储机构以成本加利润方式回收的，实际平台公司取得生地后，就会产生政府债务(土储也是政府部门),导致政府风险增加。金融机构接受生地抵押也是看到政府回购的收入，这是还款来源，而不是看生地这个保障措施。

《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预(2012)463号)、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)两文件实际已经禁止的土储中心模式。

2、政府购买服务模式

此种模式下，政府通过政府购买服务方式委托平台公司把生地整理成熟地，并向平台公司支付价款；平台公司利用在建工程抵押或应收账款质押向银行融资。与土储中心模式相比：这种模式下生地没有在平台公司名下，但是整理土地等职能还在平台公司名下，平台公司没有用生地资产进行抵押融资，但是用在建工程抵押和应收账款质押融资，实质上银行本来也是靠这个作为还款来源。

虽然，财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预(2017)87号)严禁将“储备土地前期开发”作为政府购买服务项目。但政府购买服务模式并未被严格禁止。主要原因是单独以土地整理作为政府购买服务内容的很少，这种模式下的政府购买服务包括拆迁和安置房建设等。

当然，由于国家严格控制政府债务，实际上该模式使用也非常少(主要用于安置房建设)。

3、片区开发模式

片区开发模式主要依据是《中华人民共和国土地管理法》、《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准(试行)〉的通知》(自然资规〔2020〕5号),是目前的主流模式。

交易结构上，片区开发模式通常采取平台+社会资本二层结构。平台公司作为受托的项目主体，采用“投资人+X”等方式开展地方政府与社会资本合作。与“地方政府一社会资本”的单层结构相比，“地方政府一国企(平台)一社会资本”的二层结构，管理方便、约束较少等显著优点。

交易模式上，由于政府债务的严格核查，目前一般采取委托整理模式，不采取委托代建模式。委托代建模式下，签署委托代建协议形成了固化的政府支出责任，增加了政府债务或者隐性债务。采取委托整理模式应当注意两点：

(1)企业是投资主体，规避《政府投资条例》禁止替政府垫资的问题。

(2)委托整理的收益和土地成交价格绑定，而不是和工程量绑定，避免形成固化的政府支出责任，从而规避新增地方