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我国长期护理保险制度试点经验

［提要］长期护理保险是新时期积极应对人口老龄化的重要举措，在国家政策的支持下，我国部分城市积极作为，逐步开展长期护理保险试点工作，并取得初步成效。通过政策分析法对比部分试点城市的政策内容及发展状况，发现不同地区长期护理保险制度建设在覆盖范围、待遇水平、给付条件等方面存在显著差异。对此，提出扩大覆盖范围、鼓励居家护理、统一评估标准、拓宽筹资渠道等对策建议，以此为我国推动长期护理保险制度全面建制提供智力支持。

随着经济社会的发展以及医疗卫生条件的改善，我国老龄人口的预期寿命不断延长，老龄化形势严峻，建立长护险制度迫在眉睫。本文以全国49个试点城市为例，在分析其参保范围、筹资模式、待遇给付等内容的基础上，分析各试点城市的比较差异及原因，据此总结我国长期护理保险制度发展的实践经验。

一、我国两批长期护理保险试点城市制度差异

（一）保障范围差异。长期护理保险的保障范围是衡量其覆盖水平的重要指标，在整个长护险制度的构建中具有重要意义。从两批试点城市的参保人员和保障范围来看，有49个城市选择将城镇职工和城乡居民纳入长期护理保险的保障范围，这是由于长期护理保险基金主要从城镇职工基本医疗保险基金和城乡居民基本医疗保险基金中划拨，使得这些群体在费用缴纳上具有一定的便利性。而与此同时，仍有部分城市未将城乡居民纳入长护险保障范围，使得这一部分群体游离在制度保障范围之外，如天津市和福州市。

（二）筹资差异。长期护理保险基金是长护险制度运行的物质基础，也是保障失能人员日常照护和医疗护理需求的资金来源，在整个制度运行中发挥着重要作用。从各试点城市的制度实践来看，我国长期护理保险的筹资渠道主要有财政补贴、个人缴费、单位缴费、社会捐赠等，以“个人缴费+单位缴费”式的筹资方式为主。除此之外，部分城市还通过政府补贴、转移支付以及通过社会捐赠筹集的福利公益金用于长期护理保险，如青岛市、福州市。由于各城市经济社会发展水平、失能人员护理需求、失能人员保障范围等具体情况存在差异，不同城市的筹资水平不同。经济发达地区由于医疗保险缴费基数较大，其长期护理保险缴费率相对较低，如广州市；而经济欠发达地区长期护理保险缴费比例则相对较高，如盘锦市。这种缴费比例的差异会直接导致各地长期护理保险基金存在差距，进而影响服务给付和待遇水平，因此应加大对经济欠发达地区长期护理保险基金的财政支持力度，以缩小不同地区的待遇给付水平。

（三）给付条件差异。给付条件是否严苛在一定程度上影响了长期护理保险服务的可及性，同时也决定了日常照料和医疗护理服务是否能够精确地输送到失能人员手中，因而在整个制度运行过程中发挥重要作用。从目前的试点情况来看，大部分试点城市在给付条件上都设置了较多的限制条件，除要求参保人须按时足额缴纳长期护理保险费用之外，还要求其符合当地的失能评估标准，如长春市就规定须同时满足参保缴费条件和失能认定条件才能享受长期护理保险待遇。但也有部分城市的失能评估标准过于严苛，从而导致失能人员申领长期护理保险待遇的程序较为复杂，一定程度上影响了护理服务的可及性。例如，福州市除制定失能人员评估标准之外还增添了部分限制条件，将属于工伤保险、基本医疗保险责任范围以及评估结论不及6个月且失能状态无明显变化的失能人员排除在长期护理保险待遇保障范围之外。不同城市给付条件的差异导致各城市失能人员申请长期护理保险待遇的程序存在差别，进而影响服务供给的公平性，在一定程度上也会阻碍长期护理保险制度扩展进程。

二、存在的问题

（一）制度覆盖层面：长护险制度保障范围较窄。现阶段，我国的长期护理保险制度尚未达到全覆盖的目标，覆盖范围相对较窄。根据两批试点城市的政策文件，该制度重点面向城镇职工和城乡居民，而排除了农村居民、进城务工人员和新业态从业人员，这种区别不同人群的保障范围存在不公平和普遍性缺失的问题，同时也偏离了社会保障制度建立的初衷。此外，还存在参保年龄、失能评估等方面的限制，导致一些有需求但不符合制度要求的老年人无法参保，从而进一步减少了该制度的覆盖范围。

第七次全国人口普查数据显示，我国农村地区60岁及以上和65岁及以上老龄人口比重分别为23.81%和17.72%，这比城镇老龄人口比重分别高出7.99个和6.61个百分点。农村老龄人口众多、医疗护理需求旺盛，但与此相对应的是落后医疗卫生设施和长期护理保险的参保限制，这种制度上的不公平性损害了农村老年人尤其是失能人员的医疗保障权益，在一定程度上阻碍我国长期护理保险制度统一进程。

（二）制度结构层面：政策碎片化特征较为突出。长期护理保险制度设立的最终目标是通过建立医疗护理体系以缓解老年人不断增长的护理需求。2016年6月，人力资源社会保障部医疗保险司颁布《开展长期护理保险试点的指导意见》，不同城市针对本地实际情况，制定符