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《物权法》视角下我国农村宅基地使用权制度改革浅论

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吕翾

[摘要]我国现行的宅基地使用权制度在内容上与物权法原理多有冲突,不利于突破城乡二元化社会结构,不利于发展农业、保护农民财产权的时代要求。由此,应重塑权利主体制度;完善权利的取得方式;实行宅基地的有偿使用和有期限使用;允许宅基地使用权的自由转让。使农村宅基地使用权制度不断得到改革与完善。

[关键词]物权法;宅基地;使用权;制度改革

一、农村宅基地使用权的性质——决定宅基地使用权制度的内容

从土地的财产属性来看,宅基地使用权具有典型的物权性,它基于满足权利人对他人所有物的使用和收益的需要而产生,属于农民财产权中的用益物权的重要类型。《物权法》将其单独列为“用益物权”编下的一章,也表明宅基地使用权作为一种特定的用益物权已得到立法认可。

从土地的资源属性来说,宅基地使用权又具有社会保障性。在我国二元经济和城乡社会结构背景下,在城市,采取的是以货币支付为主要方式的社会保障制度,而在农村,则长期实行传统农业社会的原始意义的土地保障制度。农村宅基地承载着保障农民基本生活的特殊功能。在这种背景下,农村宅基地使用权体现出了身份性、无偿性、无期限性、流动性受限的特点。可见,现行的宅基地使用权是一种受限制的用益物权,基于其社会保障性的考量,现行制度并未将农村宅基地使用权作为纯粹的物权来安排。

农村宅基地使用权的双重性质导致现行宅基地使用权制度呈现出矛盾体的状态,在物权法的私法框架内,填充的却是关于国家对农村土地的管理和限制的具体内容。这种重土地管理而轻土地权利,与我国的城乡二元社会体制关系密切。在森严的二元社会体制下,国家通过城乡二元分治的户籍制度来把农民限制在土地上,也就把农民从城市和城市单位的社会福利和保障体系中剔除。平均分配的宅基地成为农民作为农村集体成员的福利性权利,也成为其生活条件的重要保障。基于此,农村宅基地使用权也随之不可转让,形成了农村与城市在居民住房方面的双轨制。然而,随着改革的深入,人们已经认识到城乡二元制社会结构不利于我国的现代化建设。现行的宅基地使用权制度表现出与社会现实需求的不一致,并不能充分地保护农民对集体土地的用益物权。

二、现行宅基地使用权制度与物权法原理的冲突

《物权法》对宅基地使用权作了单章规定,明确了其作为一项独立的用益物权的法律地位,与土地承包经营权、建设用地使用权、地役权等处于并列地位,对我国法律体系的完善所发挥的作用是值得肯定的。但是,《物权法》对宅基地使用权是非常简单、原则的,而且对宅基地使用权的取得、行使、转让等问题都采用准用性条款,由《土地管理法》等法律和国家的有关规定进行调整,对原有立法并未有突破。在这种立法模式下,现行的宅基地使用权制度是与物权法原理相违背的。

1、宅基地使用权的主体存在问题

根据《土地管理法》的规定,宅基地使用权的主体范围主要是“农村村民”,即农村集体经济组织的内部成员。城镇非农户人口的居民和本集体以外的其他集体经济组织成员被排除在该主体范围之外。这一界定具有很强的身份专属性,体现出福利性和非价值性的特点。这与用益物权作为财产权,对权利主体的平等性与非专属性要求是不相符的。

在主体形态上,采取“户”的概念。“户”的构成和法律性质如何,相关的立法中并未明确规定。依民法原理,权利主体即民事法律关系的主体是指参与民事法律关系,享有民事权利和承担民事义务的“人”,应该具备独立、自主的意思表示能力,拥有民事权利能力。在我国的民事法律体系内,权利主体有自然人、法人和其他组织三类,而户不能归入其中的任何一类。将“户”作为民事主体,是有违民法原理的。《物权法》不对宅基地使用权的权利主体做出具体明确的规定,以“户”为单位其实是一句空话。

现实中多以结婚作为判断“户”的标准,如2005年浙江省国土资源厅《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》便直接规定,只有已经登记结婚的村民才有资格申请宅基地。这实际上剥夺了那些具备集体成员身份的单身村民取得宅基地使用权的资格,产生了分配不公的现象。同时,目前以户为单位进行宅基地无偿分配的制度,不论每户人口的多少,一刀切地对宅基地面积进行均等分配,事实上造成了人均面积的不均等,对人口多的“户”而言,也是不公平的。

2、宅基地使用权的取得方式值得商榷

根据《土地管理法》第62条的规定,农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占有农用地的,要依法办理农用地专用审批手续。2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》也规定,村民提出宅基地申请的,“在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的,报经乡(镇)审核后,报县(市)审批”,可见现行的宅基地使用权的取得方式实际上是一种行政许可。这与他物权的法理是不相符的。

他物权是指对他人所有之物在一