新西兰的应急管理制度及其韧性城市策略.docxVIP

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新西兰的应急管理制度及其韧性城市策略

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新西兰坐落于南太平洋，位于澳大利亚板块与太平洋板块的连接处。两大板块的强力俯冲使其南、北两大岛内多隆起山地与丘陵，地震与火山灾害频发。随着海洋温度的上升，作为中纬度的海上岛国，新西兰也越来越常受到海啸和破坏力强大的热带气旋的袭击。查询“全球减灾与灾后恢复基金”（GFDRR）的地域灾害在线搜索工具“Thinkhazard！”，可以看到新西兰灾害风险种类多、级别高，是世界上自然灾害威胁较大的国家之一。面对各类灾害与风险，新西兰政府高度重视应急管理，逐步构建了完善的应急管理制度，值得世界各国研究与参考借鉴。

一新西兰致灾因子及灾害脆弱性分析

（一）致灾因子分析

一般来讲，应急管理的客体包括自然灾害和人为灾害两大类。作为偏居南太平洋一隅的岛国，特殊的自然地理条件决定了新西兰的致灾因子以自然灾害为主。在各类自然灾害中，洪涝、地震和火山喷发三类灾害爆发频率最高，破坏力最强，不过其他破坏性自然灾害的威胁也呈增加趋势。具体介绍如下。

新西兰洪涝灾害最为普遍。新西兰早期移居者对灾害和风险的认识不足，河流中下游地区土壤肥沃、水源充足、交通便利，在定居选址时很受推崇。但新西兰地形陡峭、河流狭促、水流湍急，因而从开始降雨到出现洪峰的时间非常短，预警时间有限。虽然新西兰具有完善的保护机制和预警系统，但洪涝灾害仍然给私人财产和基础设施带来了巨大损失。其次，地震破坏性严重。新西兰坐落于澳大利亚板块和太平洋板块的连接处，两大板块的碰撞和挤压使得新西兰南北岛地壳活跃、地震频发。地震引发海啸、海岸山体滑坡等，增加了人员损伤和财产损失风险。2011年新西兰第二大城市基督城爆发6.3级地震，造成了185人死亡，基督城及周遭的坎特伯雷区域的重建成本预计达400亿纽币（合人民币约1800亿元）。最后，火山喷发风险不容低估。新西兰处于环太平洋火山地震带的南端，活火山分布密度高，部分时常喷发，是“太平洋火环”的重要一节。古老的火山穹窿、火山活动景观（包括火山喷泉、火山泥塘）、温泉和泥塘为新西兰旅游业和经济发展带来了许多恩惠，但火山的突然爆发也会对周边基础设施、农牧业及旅游业造成惨重损失。2019年12月，怀特岛火山毫无征兆的射气喷发导致16名游客死亡，附近的瓦卡塔尼小镇的观光旅游业受到重创。另外，新西兰还经常遭受山体滑坡、海啸、飓风、暴雪和干旱等自然灾害的侵扰，对当地人的生命财产安全造成了严重威胁。据科学家预测，随着全球气温升高和海平面的上升，未来几十年来，新西兰有超过20%的可能性遭受海啸和破坏性飓风的袭击。

除各类自然灾害风险之外，新西兰也面临事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等人为灾害的威胁。近百年来，新西兰发生过多次重大人为灾害，其危险程度不亚于自然灾害事件。1918年在新西兰大暴发的流感疫情，1968年Wahine游轮沉没和1979年新西兰空难等重大事故灾难，1998年为期40天的奥克兰CBD能源危机，2019年新西兰南岛基督城的恐怖袭击等都给新西兰社会带来了较大的负面影响。

（二）社会的灾害脆弱性

新西兰致灾因子暴露性高，各类自然灾害和人为灾害为社会安全和发展带来了巨大挑战。这些灾害风险问题，加上新西兰的社会经济结构特征，使其应对风险时具有较高的脆弱性。在新西兰，社会系统的脆弱项主要包括以下几点。第一，其经济国际化程度高，高度依赖农牧、旅游业和国际贸易；第二，老龄化严重，老年人是社会弱势群体，越来越多的高龄人口为应急服务和管理提升了难度；第三，作为高度城市化的国家，新西兰86%的人口居住于城市，54%的人居住于奥克兰、基督城、惠灵顿和汉密尔顿四大城市，对生命线工程的依赖度高；第四，大量不同族裔移民涌入致使其社会十分多元、文化习惯和英语语言熟练度差异很大；第五，新西兰人标榜其民族“追求冒险”“生性乐观”，蹦极这种极限运动便最先出现在新西兰，这种冒险精神实际上很容易导致民众对灾害风险的轻视或准备不足。以上这些特征在致灾因子多发的背景下，加剧了社会面对灾害时的脆弱性，不利于缓冲和应对各种不确定性扰动，威胁社会的正常运行。

二“韧性新西兰”框架下的应急管理体系

近20年来，“韧性”治理成为世界各国应急管理的热门话题。“韧性”理念强调自然社会系统由“脆弱”逐步变得“坚韧”，通过合理准备来应对不确定性扰动，使公共安全、社会秩序和经济建设等捱过灾害风险并迅速恢复过来。区别于传统的防灾减灾理论，“韧性”理念强调：在工具手段上，不仅关注物质系统抵御灾害的力量，更加突出公共部门和社会群体防灾减灾的“软实力”；在目标层面，除了灾后物质环境重建外，还要重视社会体系的营建和维护；在应对过程中，在网络化的社会群体支持和生命线系统的运作下，对灾害逐步适应，在