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政府投融资平台管控模式解析

摘要地方政府投融资平台在促进当地经济发展和推动城市化进程上,

发挥了不可替代的积极作用,同时也出现了发展过快、平台数量过多、

业务同质化等一系列问题,并由此引发了国家对地方政府各类投融资

平台的治理整顿;在此背景下,投融资平台无不寻求整合发展,集团化

趋势不可阻挡;因此,内部管理水平与集团化管理水平成为各投融资

平台迫切需要提升的重要方面;

一、前言

我国经营城市的理念最早要追溯到周代时期,具体可以从周

礼·考工记中的“匠人营国”思想找到对城市规划的解读;1991年,

上海率先成立城投之后,重庆、广东等省市也相继成立投融资平台;

城投类企业具有政府和市场双重背景的特性,多元化融资、投资与经

营的业务模式使其在地方财政、城市经营等领域扮演着日益重要的角

色;“十一五”期间,中国城投类企业开始进入高速发展时期,快速

的城市化进程带来了城市基础设施大量客观需求,同时伴随着后金融

危机时期政府投资为驱动载体的主动信贷创造,中国城投行业一片繁

荣;

然而繁荣的背后,往往隐藏着巨大的危机,革旧换新顺应而生,才

是各行各业达到基业常青的不二法门;对于极具特性的投融资平台来

说,行业性危机日益凸显,变革管理方法,追求可持续繁荣,迫在眉睫;

二、投融资平台集团化管控趋势需求分析

随着国家加大对地方政府投融资平台的清理规范,城投公司寻求

整合发展,在新形势下出现两种集团化趋势：战略控股趋势和金融控

股趋势见表1;

表1：战略控股与金融控股对比

战略控股金融控股

通过全面的股权投资和资产经地方政府整合地方性金融

营管理,对内部资源进行整合资源的融资潜力,通过地方

表现方式和分工协作,共同实现地方政性金融资源集聚方式构建

府投资拉动的战略意图;“金融控股”平台;

在目标定位、功能发挥、发展

表现特点方向上呈现领域综合化、分工金融集聚效应

协作化、市场化经营的趋势;

在这种集团化趋势下,原先的管理模式已经难以驾驭这些资产规

模庞大、经营方式复杂的投融资平台;尤其随着企业产业门类的愈加

复杂、管理层级的逐步增多,管理上出现了盲区;集团总部与其下属企

业权力的分管部署、企业核心竞争力的集团化聚集等关键要素,无形

中催生着投融资平台向集团化管控趋势发展;

三、集团化管控模式评估与选择

1.管控模式分类

集团管控模式按照集团对成员企业管控的紧密程度各有不同,主

流观点分为三种典型的管控模式,即财务管控型、战略管控型和操作

管控型;具体如表2所示：

表2：管控模式对比分析表

管控模式管控维度集权分权度核心部门

董事会、经理层、财务审计委员会、财务

财务管控财务高度分权

部门

董事会、经理层、战略委员会、战略规划

战略管控战略集分权结合

部门

操作管控综合高度集权各职能部门

三种管控模式的区别在于对不同管控维度的侧重与综合;职能维

度包括战略、财务、人力资源、企业文化等；业务维度包括制造、营

销、研发、供应链等;对于投融