第四章 环境法的基本原则.docx

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吴婧,张一心（2017）.环境与资源保护法.北京：化学工业出版社

2024年修订版

第四章环境与资源保护法的基本原则

法的基本原则，即事情的道理。大陆法系国家通常是“以社会通念、公序良俗、信义诚实之原则等言词表现，最终存在于社会生活的根本理念中以为补充法欠缺的工具”。在英美法系国家，法的原则表达了“详细的法律规则和具体的法律制度的基本目的，因为，人们把原则看做使这些基本目的始终如一、紧密一致、深入人心，从而使其完全理性化的东西。因此，法律原则正是规则与价值的交汇点”[16]。法的基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系中的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。我国《环境保护法》第5条规定了“坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的环境保护基本原则。

第一节保护优先原则

在各国的环境立法和学者们的著述中，很少有关保护优先原则的直接论述。保护优先这种提法在我国党和政府的一些文件中有所提及，如2005年《国务院落实科学发展观加强环境保护的决定》中提到：“在生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区实行限制开发，在坚持保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，确保生态功能的恢复与保育，逐步恢复生态平衡”[17]。2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第二十章“推进形成主体功能区”中提到：“要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。”2011年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提到：“对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标”。根据这些论述，可以推断，保护优先至少有一层含义，即对于生态脆弱的地区和重要的生态功能区，应本着保护优先的原则发展。

还有学者认为，该原则是执行国家环境管理职能的环境管理机关在环境管理活动中应当遵循的原则。即在遇到环境（生态）风险科学性不确定的情形时，应以保护环境（生态）为优先原则。“保护优先”原则与“预防为主”原则形成功能互补，即以“预防为主”原则针对可在科学上确定的环境损害、以“保护优先”原则针对暂时无法在科学上确定的环境风险[18]。在遇有严重或不可逆转损害的威

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胁时，不得以缺乏科学充分确定证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。

第三种观点认为，保护优先原则的目的是回答经济发展与环境保护这一关系。但这一观点值得商榷。《环境保护法》第4条提出，“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调”。从这一条来看，二者仍是协调发展的关系，不能单纯地认定谁具有优先权。而且脱离经济发展的基础，将环境保护利益绝对化，本身也不符合科学发展的客观规律。

第二节预防原则

预防原则最早出现于20世纪70年代国际海洋法，经由数十年的法实践，

预防原则于20世纪90年代正式被各国认可为法律原则。1992年联合国《里约宣言》第15条规定：“为保护环境，各国应依据其能力广泛使用预防性作法。当存在不可恢复之损害之威胁时，缺乏充分科学证据之事实，不得作为延缓采取符合成本效益以防止环境恶化之措施之理由”。此外，《联合国气候变化框架公约》以及《生物多样性公约》中也均提及预防原则。

一、预防原则产生的背景

19世纪之初，为了扩大生产，积累财富，在工业化的推动之下，甚至不惜以牺牲环境为代价来获取经济利益，人类大力发展经济，忽略了资源环境保护。这一行为产生了一系列严重的后果，人类为此付出了惨痛的代价，20世纪中叶，全球此起彼伏的环境公害事件，将各国从经济增长的喜悦中警醒。环境污染问题逐渐成为国际化的问题。随着经济全球化，环境污染问题也不断显现出区域化、全球化趋势。环境问题一旦产生，并不是一朝一夕能解决的，人们在花费巨额费用却不能使环境状况恢复时，也认识到有些环境破坏是不能修复的。因此，自20世纪70年代以来，人类开始将环境问题作为全球性重大议题。在这一时期，人们也认识到与事后修复相比，事前预防才是解决环境问题之道。因此，将环境保护和环境管理的核心从末端治理转向源头控制和全过程管理，强调应采取事前预防措施，防止环境危害