第五章 环境法的基本制度.docx

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吴婧,张一心（2017）.环境与资源保护法.北京：化学工业出版社

2024年修订版

第五章环境保护基本法律制度

从1973年中国环境保护事业正式起步至今，我国在环境保护的实践中，不断探索和总结，逐步形成了一套既符合中国国情，又能够为强化环境管理提供有效保障的环境管理制度。1973-1979年我国环境保护工作的初创期，提出和施行了“三同时”制度、环境影响评价制度、超标准排污收费制度，俗称“老三项”制度。上述三项环境管理制度的创建和实施，推动并标志着我国环境管理工作迈入制度化轨道，在我国环境保护行政管理工作的初期，对治理老污染和控制新污染产生了积极作用，构筑了环境保护行政管理工作的基础。1989年第三次全国环境保护会议召开，总结环境保护管理经验和环境管理制度的实践，提出开拓有中国特色的环境保护道路，又出台了环境保护目标责任制、城市综合整治定量考核、排放污染物许可证、污染集中控制、限期治理五项环境管理制度，俗称“新五项”制度。这八项制度形成了我国环境管理的基本制度框架。

进入21世纪，随着环境保护重心逐渐由污染治理向改善环境质量和提升服务功能转变，我国的环境管理正由以环境污染控制为目标导向，向以环境质量改善为目标导向转变。环境保护模式也应从“先污染后治理”的传统模式，向保护优先、构建保护—修复—再保护体系、着力提升生态系统服务功能和提高生态产品生产能力的新模式转变。一些行之有效的新的环境管理制度和手段逐步形成：一是污染物排放总量控制制度，将主要污染物排放总量作为约束性指标纳入国民经济和社会发展规划；二是环境监察和应急管理制度，针对跨区域、跨流域环境监管问题，成立了六大区域环保督查中心；三是清洁生产审核制度和循环经济规划制度，推进环境污染的源头控制和过程控制；四是信息公开、公众参与机制，不断加强环境信息公开及环评中的公共参与等工作力度；五是环境经济政策体系，初步构建了包括绿色信贷、保险、贸易、电价、证券、税收等环境经济政策体系框架[30]。同时一些与社会经济发展不相适应的环境管理制度逐渐淡出历史舞台，如从2012年起不再进行城市环境综合整治定量考核，2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》删除了限期治理的规定。

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吴婧,张一心（2017）.环境与资源保护法.北京：化学工业出版社

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第一节环境规划制度

一、环境规划的发展历程

在环境保护工作开创初期，1973年第一次全国环境保护会议上提出的环保工作32字方针中就有“全面规划，合理布局”。1974年10月，国务院环境保护领导小组提出了“五年控制，十年基本解决污染问题”的奋斗目标，用以指导全国制定污染治理规划的工作。但实践证明这个目标不太切合实际，表明了当时我们对环境保护的客观规律还缺乏全面深入的了解，对环境规划与社会经济发展规划的关系还认识不清。

十一届三中全会（1978年）以后，环境保护必须纳入经济管理的轨道，经济发展与环境保护要相协调，逐渐被决策层所接受。国家在编制国民经济和社会发展“六五”计划时开始把环境保护纳入计划，将“加强环境保护，制止环境污染的进一步发展，并使一些重点地区的环境状况有所改善”作为一项基本任务。

1983年年底在北京召开了第二次全国环境保护会议，确定“环境保护是我国一项基本国策”；提出了“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益与环境效益统一”的战略方针；并确定了“预防为主，谁污染谁治理，强化环境管理”的环境保护“三大政策”。上述战略方针和政策明确了防治污染的原则及经济部门应承担治理污染的责任，推动了区域环境规划和企业环境规划的发展。

1985年10月，国务院环境保护委员会在洛阳召开了全国城市环境保护工作会议。这次会议提出了城市环境综合整治的方针任务，明确了城市环境保护要走综合整治的道路，市长要对本市的环境质量负责。这次会议指明了要制定城市环境综合整治规划，其主要任务是防治污染、改善生态环境、促进生态良性循环，以最佳方式利用城市环境资源，以最小的劳动消耗为城市居民创造清洁、卫生、舒适、优美的生活环境和劳动环境。

1989年12月，《环境保护法》颁布。第10条规定，“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划”。第12条规定，“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施”。法律明确了环境规划的制定机关、制定程序。

1992年8月，中共中