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ABO模式的概念、模式、风险及法律防范措施分析

一、ABO模式的概念

ABO指由政府授权实施单位，在工程建设全过程行使政府投资工

程建设单位的权利和义务，承担工程组织建设职能，执行批准的工程

建设规模、建设内容、建设标准、投资概算，控制工程工期、投资，

保证工程质量”，并据此将ABO认定为地方政府通过竞争性程序或直

接授权相关企业作为项目业主，由其向政府方提供项目投融资、建设

及运营服务，合作期满将项目设施移交给政府方，政府方按约定给予

一定财政资金支持的合作方式。如果仅从上述概念，很难将ABO、

PPP以及相关模式区分，下文将详细论述以上几种模式的区别。

（一）ABO与相关模式对比

ABOPPP政府采购概念地方政府通过竞争性程序或直接授权相关

企业作为项目业主，由其向政府方提供项目投融资、建设及运营服务，

合作期满将项目设施移交给政府方，政府方按约定给予一定财政资金

支持的合作方式在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、

运营管理能力的社会资本，双方依照平等协商原则订立合同，由社会

资本提公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对

价政府采购是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供服务，

在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，通过公开招标、公平

竞争，由财政部门以直接向供应商付款的方式，从国内、外市场上为

政府部门或所属团体购买货物、工程和劳务的行为特征政府仅授权地

方国企，并不对操作模式进行规制，地方国企可以自行建设运营，也

可采取PPP模式政府和社会资本平等合作，收益共享，风险共担；操

作公开透明严格按照预算执行，受财政资金统筹安排，集中采购还应

当纳入政府采购目录适用范围主要资金来源于政府公共工程项目政府

负有责任且适宜市场化的公共服务、基础设施类项目《集中采购目录》

以内的货物、工程和服务，或者虽未列入《集中采购目录》，但采购

金额超过了规定的限额标准的货物、工程和服务

（二）ABO与PPP模式的联系及区别

如依照上述概念，可能会产生ABO模式属于PPP模式的一个子类

的错觉。当前合规PPP模式中并未提及ABO，因此，应当在与PPP模

式的对比中明确ABO模式的概念及具体模式：

1、在当前的适用范围存在明显差异。现阶段PPP模式应用重点转

向了有一定收益和市场化条件较好的项目，财金[2019]10号文强调了

PPP的收益性特征，导致PPP项目的覆盖面进一步收窄。ABO模式通

过与地方国有企业合作，重点是处理市场发育程度不好、有政府垄断

经营特征、对社会资本吸引力不强、区域性特征显著的大型公共服务

项目，采用ABO模式一定程度上能弥补PPP的应用缺口。

2、项目规模不同。PPP项目大多应用于单个项目或综合开发，因

受制于严格的过程监管，要求项目边界条件清楚，一般体现为单个项

目或几个相关子项目的集合体。ABO模式应以实现区域内同类项目的

统筹安排为突出优势之一，被授权企业要能成为辖区内特定领域的统

一业主，以更好地实现区域同类项目的整体规划、分期实施，科学处

理项目进度和区域发展需求的关系，平衡资金使用安排。

3、确定合作对象的方式不同。PPP模式下确定社会资本必须经过

政府采购，而ABO模式在确定项目业主时可以直接授权，这可以说是

ABO与PPP的核心区别之一。PPP模式需履行严格的识别、发起、采

购、执行等环节，同时需进行财政承受能力、物有所值论证，以及不

超一般公共预算支出10%的红线规定等等；而ABO则可通过地方的一

纸授权经营协议直接选定相对方，在程序上极为简便易行。从合理性

上看，地方政府对属地国企的授权经营是约定俗成的惯例，也是内部

自主权的体现，不少地方国企如下文提到的京投公司通过长期的授权

经营积累了丰富的行业经验和区域资源，具备集融投资、建设、运营

于一体的实力和区域综合服务能力。

通过上述对比，本文作出如下结论：从法律合规的角度上看，

ABO属于政府采购行为[1]，政府采购的是项目的投资、建设、运营等

整体服务；ABO与PPP同属于政府采购行为，ABO项目可能采取PPP

的模式运行，也可由地方国企自行建设运营。

图1三种模式的逻辑关系：

（三）ABO与代建模式的区别

代建模式与ABO