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我国地方政府权力配置研究

地方政府扮演着两种角色,作为中央政府在地方事务管理中的代理人或代理

结构,地方政府根据中央政府的授权、宪法及其他专门法对地方政府授予的权力

而对地方性的社会公共事务进行管理,同时作为参与地方建设的权力实体,又是根

据当地国民经济建设的实际、以及民风民俗出台一系列地方性法规、管理措施来

服务于地方经济社会发展的。因此,考察和研究地方政府的权力配置,对于地方政

府履行职能、增强能力、提高行政效率以及促进地方经济社会发展都具有重大的

现实意义。

标签：地方政府;权力配置

一、我国地方政府权力配置概述

(一)地方政府权力配置的涵义

我国地方政府权力配置是指地方政府在国家行政系统中其权力的分配与行

使。从实质上看,是中央政府赋予地方政府权力的限度与范围;从主要内容看,是地

方政府之间在国家行政体系中如何确定权力的内容、权力行使的边界、相互之间

的权力关系;从特定层级的地方政府看,是指行政机关根据一定的目标和原则对依

法获得的权力进行划分和调配,达到行政机关中的各权利主体各司其职。

(二)改革开放前地方政府的权力配置

政府权力配置采取何种方式,往往受多种因素的影响和制约。除了受权力配

置理论的影响,还受其他许多因素的影响,如政治体制、经济体制、政党制度、历

史文化传统等。新中国成立后我国政府权力配置的总的特点是:

1.高度的集权性

高度的集权性集中体现为党政不分,权力过分集中。“不适当的、不加分析地

把一切权力集中于党委——特别是集中于第一书记”〔1〕。其具体表现为党的领

导的全面性,党不仅领导国家政权,而且还要领导政治、经济、文化事业;直接性,

即国家各级权力机关和权力执行机关成了事实上的党的下级组织。从1957年起,

我国政府权力配置就呈现出高度的集权性:宪法赋予国家权力机关的职能被削弱;

国家司法制度和监察制度受到严重破坏,1959年,司法部、监察部被取消;党政不分,

权力过于集中在党委手中;文化大革命期间我国权力配置体制逐渐走向个人专制,

国家权力体制内部各分支权力之间的关系严重失衡。这种权力配置的方式使党内

和社会难以形成有效的权力制约和监督机制,造成权力过分集中,对发扬我国社会

主义民主制度和党的民主集中制的实行有一定的负面影响。

2.单向性

国务院依照宪法和法律规定全国区域层次划分、界限划分和区域设置等,然

后在行政区划基础上组建地方行政机关,并授予相应的权限。中央政府对地方政

府的一切事务具有绝对性的政治指挥权,地方政府仅作为中央政府的地方性事务

的执行部门而存在,完全依赖中央政府。同时,地方下级政府对地方上级政府的政

令也只表现为执行,下级政府对上级政府决策的影响程度是极其有限的。

3.职责同构

在政治生活中,“职责同构”具体表现为,每一级政府都管理相同的事,每一项

政府事务都由不同层级的政府部门共同管理。换言之,所有的政府管理所有的事

情,所有的事情所有的政府都管不了。〔2〕如从1954年开始,中央政府设置8个办

公室分口管理有关部门开始,直至上世纪80年代初期,各级地方政府依旧按照中

央政府的组织体系,设置8个办公室管理各政府工作部门。“职责同构”说明了我

国各级政府职责和职能的界定欠科学、欠规范,从机构设置上看,各级政府的职能

大同小异,而事实上各级政府面对的行政对象或服务对象是不一样的。

(三)改革开放以来地方政府的权力配置

针对改革开放前集权性权力配置方式的弊端,十一届三中全会以后,中央政府

逐步向地方政府放权,意在搞活地方政府进行社会公共事务管理的积极性、主动

性。通过采取这一系列措施使我国政府权力配置重新步入了正规,我国政府权力

配置逐步走向科学和规范,具体来说,开始呈现出以下主要特点:

1.依法性意识逐步增强

改革开放后,国家权力机关的政治地位提高,促进了权力法治化的进程。设立

了人民代表大会制度中的大会和常委会的两层次会议制度,加强了全国人大常委

会的职权,提高了全国人大常委会的地位;“82宪法”的颁布明确了党与人大之间的

关系,人大根本上反映的是广大人民的意志,在遵循这个前提条件的基础上,中国

共产党坚持“统揽全局、协调各方”的原则开展各项工作;加快了立法工作的步

伐,“在全国人大常委会下设了法制工作委员会,专门负责制定法律的相关事宜,有

关国家政治、经济和人民社会生活的相关法律基本健全;完善了选举制度,培育了

人民参政议政的积极意识。这