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地方公债的内在属性及功能解析

摘要：地方公债是以地方政府信用为担保发行来为地方公共基础

建设项目融资的政府债券，地方公债的发行要受到严格的审批，债

券资金用途一般有明确的规定，地方公债具有地域性特点。发行地

方公债可以筹集地方建设性资金，增加地方财政收入，调节地方经

济运行，满足投资者的投资需求，丰富债券市场体系。

关键词：地方公债；内在属性；功能

中图分类号：f810.7文献标识码：a文章编号：1001-828x（2013）

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地方公债，是与国债相对应的概念，指的是地方政府从地方经济

社会发展状况出发，在承担还本付息基础上向社会公众公开发行的

政府债券。解析地方公债的内在属性及功能有助于加深对地方公债

的了解和把握，以促进我国地方公债市场的健康发展。

一、地方公债的内在属性

地方公债按偿债资金来源不同可分为收益债券和一般责任债券

两种，收益债券是地方政府以特定的建设项目产生的收益作为还债

资金保证发行的债券，以建设项目的收益能力为还债保障，在性质

上接近于企业债券。一般责任债券是由地方政府以其信用和税收收

入作为担保发行的债券，还债保障主要是地方政府的税收收入，在

性质上接近于税收。地方公债按偿还期限长短可分为短期债券和长

期债券。地方公债一般为地方基础设施和公共建设项目融资，属于

资本性支出，相应的地方公债常见的是中长期债券形式。

地方公债是国家公债体系的重要组成部分，与国债一样，地方公

债是一种政府公债，以相应的政府信用为担保，具有风险小、收益

安全稳定的特点，但与国债不同，地方公债是以地方政府信用为担

保，以地方财政收入或建设项目收益为还债资金来源，与国债以国

家信用为担保相比，地方公债的信用要低一些，是一种“银边债券”。

地方公债的发行要受到严格的审批，债券资金用途一般有明确的

规定。地方公债筹集的资金一般用于地方社会公益性项目和基础设

施建设，这些建设项目一般具有投入建设资金数量大，建设周期时

间久，项目使用周期长的特点，这也决定了地方公债一般具有发行

数量较大，债券期限较长的特点。

地方公债具有地域性特点，地方公债是地方政府针对本地区经济

社会发展的实际需要，针对本地区某一特定发展目标而发行筹集的

资金，债券发行资金使用针对地方发展实际，灵活针对性强。不同

地区的地方公债因发债地区经济社会发展水平不同在债券信用、债

券收益及流通等方面存在很大的差异。另外，应对不同的建设项目

所发行的地方公债也有不同。地方公债的使用具有很强的灵活性和

针对性。

二、地方公债的功能

第一，筹集地方建设性资金。当前中国地方政府承担着提供地方

基础设施和公共服务项目，促进地方经济社会发展的重任，而地方

基础设施和公共服务项目是地方经济社会发展的基础，其发展程度

将直接决定本地区的经济发展速度和社会发展水平。基础设施和公

共服务项目的建设具有建设周期长、投入资金数量大、项目受益期

久的特点，私人资本难以进入这一领域，中央财政也只能承担关系

国家经济命脉的重大基础设施和公共服务项目的建设，大量的地方

基础设施和公共服务项目需要地方政府来承担，地方财政在运行过

程中难以形成足额的专项资金投入这些项目建设中，发行地方公债

则刚好满足这一需求，通过发行地方公债可以筹集到大量的建设资

金投入城市公共基础设施建设中，不会造成地方税收在某一较短时

期内突然大量增加的情况，有利于将地区居民的权利与义务公平分

摊到项目建设使用周期中，实现代际公平。

第二，增加地方财政收入。地方公债是地方政府增加财政收入的

有效途径。通过发行地方债券，地方政府可以筹集到大量的财政资

金。与税收相比，通过发行公债筹集财政资金不受立法程序的制约，

不会遭到纳税人的反对，不会影响经济的正常发展，不会扭曲经济

行为，只是将社会上闲置不用的资金暂时集中到政府手中，实现社

会资金使用权的暂时转移和经济资源的合理配置，不会对地方经济

社会发展产生不利的影响。

第三，调节地方经济运行。地方公债是地方政府调节经济运行的

有效手段。发行地方公债可以把居民和企业暂时闲置的多余资金集

中到政府手中，用于地方生产建设项目中去，特别是城市基础设施

和公共服务项目的建设对促进地方经济发展，这对于改善地方居民

生活条件，促进地方福利具有重要意义。当地方经济发展出现波动

时，地方政府可以通过调节地方公债资金的投放和回收，平抑经济

波动，实现地方经济的平稳增长。于此同时，政府通过发行地方公

债筹集地方建设资金，实际上是把用于私人消费的资金转到生