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香港巴士市场化运作的经验启示

作者：蒋中铭

来源：《中国经贸导刊》2024年第02期

一、香港城市公共交通出行和巴士服务概况

2023年，香港城市居民通过公共交通的日均出行约1189万人次（不包括步行），其中轨

道交通（含地铁、轻轨、有轨电车）出行515万人次，占比43%，巴士出行约588万人次，占

比49%。香港巴士一直是香港城市交通的第一大出行方式，且近年来在城市出行中的地位也基

本保持稳定。

香港巴士服务的主体是专营巴士，公共小巴、非专营巴士（类似于内地城市的定制公

交）等提供多元化的辅助公交服务。此外，还有港铁巴士（新界西北）提供地铁沿线的免费接

驳服务。

（一）专营巴士是香港巴士服务的主体

香港《公共巴士服务条例》为政府有意愿开通的常规公交服务设立了专营权，规定可在

公开投标后进行批予。香港目前有4家专营巴士公司，拥有5000多辆巴士，运营线路700余

条，日载客量370万人次，占全港每日巴士载客量的63%。其中，九龙巴士有限公司（九巴）

经营440条巴士线路，拥有超过3900辆巴士，平均每日载客约256万人次；城巴有限公司

（城巴）经营235条巴士线路，拥有1530辆巴士，平均每日载客约94万人次；新大屿山巴士

有限公司（屿巴）经营27条大屿山线路及1条新界线路，拥有132辆巴士，平均每日载客约9

万人次；龙运巴士有限公司（龙运）提供北大屿山和机场的专营巴士服务，经营39条线路，

拥有264辆巴士，平均每日载客约12万人次。

（二）逐步规范的公共小巴

除专营巴士外，香港还有19座车型的小型公共巴士服务，分为绿色专线小巴（3299辆）

和红色小巴（847辆）两类，其中绿色专线小巴按固定的线路、班次和收费提供服务，目前运

营355条线路，日均载客量约135万人次。红色小巴可行驶香港各区，其服务线路、班次及收

费不受规管，日均载客量约17万人次。

香港对小巴的规范管理是循序渐进的。小巴原为市场自发的非法运营个体户，在1969年

被香港正式规范为小型公共巴士。起初，政府仅统一了车身外观的红色标识，而小巴的行驶线

路、时间、票价、停靠和上下客等都在政府管制之外。1972年开始，香港在中环和山顶设置

了一条管制清晰的专营线路小巴，随后又在铜锣湾和香港仔之间设立专营线路小巴，逐步奠定

了政府加强管制小巴运营行为的基础，包括行驶线路、时间、票价、停靠站等。此后，接受规

范的小巴车号刷成绿色，简称“绿巴”。在逐步推出绿巴之后，香港会通过有序增加绿巴线路来

吸引红巴转型，如借机会限制红巴的经营范围，包括将所有快速道、市中心区和新镇等相对有

利区域都保留给绿巴，规范小巴的整体行为。但是，香港公共小巴市场始终保持进出自由，经

营主体在评估市场需求之后，若参与绿巴运作有利的就会竞投有关线路，当无利可图时也可将

绿巴还原为红巴。

（三）非专营巴士发挥多元辅助作用

目前，香港有6905辆非专营巴士，其角色主要是纾缓市民在繁忙时间的巴士服务需求，

以及在一些专营巴士和专线小巴行走并不符合营运效益的地区提供服务，其功能定位与我国内

地城市近年发展的定制公交类似。香港《道路交通条例》对非专营巴士发出的客运营业证授权

提供以下八种服务：游览服务、酒店服务、学生服务、雇员服务、国际乘客服务、居民服务、

复式类型交通服务、合约出租服务。

由于市场需求不足的原因，专营巴士不能为一些地段的居民提供公共交通服务。在市场

准入相对宽松的情况下，非专营巴士是为了填补市场空缺而产生的，具有一定的服务价值。香

港有多种不同形式的非专营巴士，其中屋村巴士（为郊区居民往来市中心区的通勤服务）和校

车服务为最主要的方式。非专营巴士日均乘客人数为70万人次左右，其中54%为上班和从事

经济活动的人士，28%为学生。一般来讲，市民对非专营巴士服务的满意度超过常规公交，方

便、快捷、安全、舒适和专程定点服务等都是乘客选择非专营巴士的主要原因。

二、香港巴士服务中的政府和市场关系

（一）市场主导的巴士服务

鉴于出行需求的多样化，只有通过市场机制提供多样化的公共交通服务才是解决问题的

根本。当香港需要开拓新线路时，会通过招标形式吸收有意进入市场并符合标准的公司竞标，

通过综合对比服务价格、水平等确定授予一定期限巴士专营权的运营商。对于一些不适合常规

公交服务的线路或地段，香港鼓励发展非专营巴士提供接驳服务，完成换乘功能