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日本的立法后评估制度及其对中国的启示

摘要:立法后评估是指法律实施一段时间后,有关部门、组织或人员对其实施

效果等进行评估,发现法律实施过程中的立法问题,从而完善立法。日本的立法后

评估制度经历了三个发展阶段,确立了从地方到中央的制度化路径,在制度操作上

也具有一定的特色。我国应合理借鉴日本立法后评估制度“自下而上”的制度创新

模式,同时更加注意立法后评估主体的多元化、评估的公开性和客观性。

关键词:绩效改革;政策评估;行政评价;立法后评估

我国正在实施的立法后评估制度,一般就是要求立法机关对法规实施情况进

行调查研究,了解法规实施后取得的成就,发现法规实施中存在的问题,分析法规

中各项制度设计的合法性、可操作性和针对性,从而得到科学、客观的反馈信息,

以便及时修改、完善法律制度,更好地发挥法律法规的规范作用。日本于20世纪

90年代中叶开始开展的“事业评估”、“行政评价”、“政策评估”都包含了政府立法

评估,尤其注重政府立法后评估。日本立法后评估兴起于一些地方,在地方试点成

功后,中央政府逐渐采纳,最后于2002年4月通过《行政机构实施评估政策有关的

法律》(简称《政策评估法》)确立了中央行政立法后评估制度。日本立法后评估

的运作模式有一定特色,对其进行系统考察对于构建我国立法后评估制度具有一

定的启迪意义。

一、日本立法后评估制度的发展历程

日本立法后评估制度的建立有一个过程,它的路径别具特色,先从地方发展起

来,然后由中央政府加以推广,最后实现在所有部门和行业实行立法后评估制度。

这一过程可大致划分为三个阶段:

1.地方立法后评估制度的探索阶段(1995—1997年)。日本的行政改革运动首

先由地方自治团体展开。1995年7月,日本三重县北川知事开展了一场“明白服务

改革运动”,要求政府机构从国民的立场出发,对政府服务的质和量进行评估。1996

年,三重县开展了一项名为“事务事业评价”的活动,活动重点是按照政府工作成果

的各项指标来衡量其完成工作目标的程度,并据此改进以后的工作。三重县“事务

事业评价”活动的贡献是,它将评估纳入整个事业过程,作为事业过程的一个环节,

使事业过程成为“规划—执行—评价”(PLAN—DO—SEE)的循环过程。日本静冈

县将民间设计的“业务评价表”作为分析行政活动的一种工具,于1997年开始由行

政改革室设计”行政评估表”来评估行政职员的业绩。在业务评估资料的公开性方

面,静冈县利用现代信息手段将所有“业务评价表”的内容输入到因特网中,公民可

以很方便地检索到所有评估数研究并受到山东省法学理论“泰山学者”学术骨干

的经费资助。

据资料。日本北海道政府于1997年实施“即时评价”,对那些长期处于停滞状

态的政策重新进行讨论和评价,所采取的基本方法是:将纳入预算的每一项事业作

为一个单位实行绝对评价;将一组政策作为一项事业,以各项事业的重要性和紧迫

性为基础实施相对评价,以此判定每项事业的优先程度,作为事业选择的基准。北

海道政府“即时评估”的贡献在于:设置了第三者委员会作为独立于政府的第三方

评估主体,政府在作出最终评价之前必须听取该委员会的意见,以保证评价的客观

性。

2.中央政府的推广阶段(1997—2002年)。日本中央政府在总结地方自治体行

政评价成效的基础上,探索出中央政府的“政策评价”策略。1997年12月,日本首

相桥本龙太郎在中央引入了“再评价制度”,要求与公共事业有关的六省厅(北海道

开发厅、冲绳开发厅、国土厅、农林水产省、运输省和建设省)对全部公共事业

进行评价。从1998年开始,日本建设省、运输省和农林水产省都对其掌管的公共

事业进行了评估。1999年4月,日本内阁会议将总务省的行政监察局改为行政评

价局,由其行使政策评价职能,对内阁和政府各部实施的各项政策进行全面、深入

的评价,同时对内阁和政府各部实施的政策评估进行再评估。日本行政评价局在

全国设立了47个地方分支机构,负责对地方政策实施状况进行评估并提出建议。

2001年1月,中央政府设立了政策评价和独立行政机构评价委员会,该委员会由民

间专家组成,对行政评价局实行政策评价进行必要的协商并将意见提交给总务

省、邮政省等部门。

3.制度化及全面实施阶段(2002年至今)。日本从2002年开始实施《政策评

估法》,这标志着日本政策评估制度或立法后评估制度的成熟。该项法案要求内

阁和政府各部都在其权限范围