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【思享家1建立健全全民所有自然资源资产

所

有权委托代理机制

中办、国办日前印发的《全民所有自然资源资产所有权

委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》）提出，到2023

年，基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的

所有权委托代理机制（以下简称委托代理机制）。《方案》的

印发，引发了社会各界的关注。委托代理机制作为全民所有

产权制度的一种具体行权方式，是产权制度的创新。它是继

国家将使用权从所有权分离之后，对自然资源产权制度开展

的又一项重大改革。

一、为什么要建立健全委托代理机制

自然资源资产产权制度在实践过程中出现了一系列亟

产等具有经济收益的自然资源使用权市场化过程，还是湿地、

国家公园等具有显著生态价值的自然资源保护修复过程，都

容易出现中央、地方在收益分配和成本支出上的不对等。中

央承担过多、地方享受过多的局面业已形成。这种局面不利

于全国范围的自然资源可持续利用。

委托代理机制的目标之一就是合理配置央地间成本收

以及确保地方行权的积极性和责任心这是回答“公

有制为什么行”不可或缺的内容。

二是回应自然资源整体性治理转型的需要。自然资源具

有整体性、系统性及其内在规律。“人的命脉在田，田的命

脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，

造成的所有者不到位、权益不落实等问题一一这是回应自然

资源整体治理的必要举措。

第三,回应政府行权面临既是“运动员”又是“裁判员

的难题。各级政府出让使用权的过程中面临着两种身份。一

种是市场的参与者，即权利的出让方；另一种是市场的监督

者，即对权利出让、使用、收益和处分等行为的监督。实践

中政府的这两种身份并没有完全区分，所以政府在一些情形

下的行权过程被形容为既是“运动员”又是“裁判员”。两

种身份的重叠，容易造成资源被过度消耗。

《生态文明体制改革总体方案》中明确了改革原则，即

“坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有

起决定性作用和更好发挥政府作用已经成为社会共识。

对于经营性自然资源资产，实践中虽然已进入市场化、

产业化阶段，但依然面临诸如部分资源有偿使用仍缺位、部

分资产交易机制不健全、部分资产收益分配机制不合理等问

题。对于公益性自然资源资产，实践中虽已在探索生态产品

价值实现机制，但如何让市场机制更好地保障资源可持续利

用，仍是需要破解的难题。这些都意味着自然资源资产的价

值实现，不仅仅是效率的问题，还涉及收益分享、责任共担、

可持续利用等义务或责任。

委托代理机制的目标之四是创新自然资源资产价值实

森林、草原、湿地、水等七类资源和国家公园这类自然生态

空间）来编制中央、省级和市地级的自然资源清单（即确立

三级行权主体及其分工）。然而，试点过程中还是出现了地

方职能部门二次“去繁为简”的现象。即，地方往往只把已

经开展的工作、正在行使的职能写入清单，涉及到需要与其

他部门协调、或者属于新工作和新责任（甚至是新权力）的

都尽量不列入清单。“多一事不如少一事”，以及最好不要

涉及协调其他部门等，是出现此类现象的原因。

第二，行权很难厘清政府与市场边界。行权主体需要因

地制宜地采取多样化市场模式来实现自然资源资产的价值。

实践中仍面临市场机制不健全、政府干预市场配置等问题。

“裁判员”。然而，实践中地方在出让使用权过程中对市场

的干预依然较大；而部、省、市三级所有者权益的代理者，

是受全民委托行使权利，其自身不应再承担代理者的监督人。

但实践中相对独立的代理者的监督体制还未建立。上述两类

“运动员”和“裁判员”的难题，意味着委托代理机制目前

面临“权利和义务”“权力和责任”不对等不匹配的问题。

三、做好闭环管理是解决体制机制难题的关键

为保障委托代理实效，应对体制机制挑战，需要抓住机

制设计的“牛鼻子”。所有权人不到位、管理权责不明确，

既是体制机制改革的目标，又是行权实践面临的制度难题。

只有做好权责区分、监管闭环的设计，