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日本校外培训机构治理的历史演变及启示

简要：学习塾是日本面向中小学生开展校外补习的培训机构。二战后，学习塾

快速扩张，引发了严重的社会问题。自20世纪70年代起，日本政府开始着手进行

学习塾的治理，经历初步整顿、全面整治和政策转变、塾校合作三个阶段，学习塾

也从早期的“乱塾”转变为规范、有序的校外培训机构，成为日本国民教育体系的重

要构成和显著色。学习塾的历史经验为我国“双减”政策的落实提供了有益启示，

对促进学生素质的全面发展和教育质量的提升有积极意义。

学习塾是日本校外培训的重要组织机构，在日本中小学教育中具有相当大的影

响力。20世纪70年代以来，日本一直重视对学习塾的治理，形成了较为成熟有效

的校外培训机构治理模式。2024年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发

《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，对校外培

训机构开展了新一轮强力整治。系统梳理日本学习塾治理的历史演变和治理经验，

对于我国深入落实“双减”政策，规范校外培训机构发展，探索学校和社会协同育人

的教育模式有着积极的意义。

一、日本校外培训机构治理的背景

学习塾是日本重要的民办教育补习机构，肇始于江户时代（1603—1868年）

末期，对日本庶民阶级的教育发挥着举足轻重的作用。伴随日本发展的进程，学习

塾的目标和性质也逐渐被固定下来，即指在学校外的定场所，以中小学生为对象,

以学力形成为目的，进行学科补习和升学指导的民间机构⑴。20世纪30、40年代,

在第二次世界大战的影响下，日本的学习塾产业处于停滞状态，受到重大打击。

二战后，在社会经济和教育改革等因素的共同影响下，学习塾迅速复苏。战后

日本经济快速复兴，居民可支配收入增加，同时婴儿潮到来、入学人数剧增，为学

习塾的发展创造了条件。战后日本高中和大学教育普及化，学校教育资源的不均衡

和社会对学历的重视导致升学竞争趋于激烈，许多学生求助于学习塾来进行针对升

学考试的校外辅导。由于日本在20世纪60年代进行了大规模的课程改革，中小学

课程内容大大增加，部分学生难以适应学校课程节奏，需要在课外花额外的时间进

行学习。多样化的需求刺激了学习塾的发展，其数量和规模都有了大幅度增长。

面对快速发展的学习塾产业，日本政府的监管显得十分无力。学习塾最初被日

本政府定性为民间企业，不在主管文化教育的文部省的监管范围之内，而主管的通

商产业省则对学习塾主要持自由放任的态度，无意加强对学习塾的管理⑵。监管缺

失下的学习塾产业引起了许多社会问题：学习塾经营者和从业者良莠不齐，火灾、

性侵案件等恶性事件不时见诸报端，应试化倾向严重，加大学生学习压力和家长经

济负担等问题也日益凸显。日本《每日新闻》社会部将这一时期称为“乱塾时代”⑶。

学习塾的种种弊端引发日本各界的关注和民众的强烈不满，日本政府开始探索学习

塾的治理之道。

二、日本校外培训机构治理的历史演变

日本政府对学习塾的治理始于20世纪70年代，随着经济、社会和教育的发展

而经历了不同阶段的历史演变。从初步整顿到规范化、系统化的治理模式的形成，

学习塾有效补充了学校教育的不足，承担了社会教育的责任，为日本的教育注入了

新的活力。

1.开始关注和初步整顿阶段（20世纪70年代后期—80年代中期）

20世纪70年代中叶，学习塾问题在日本社会广受关注，针对学习塾的调查和

治理终于被日本政府提上日程。1975年，文部省官员首次承认学习塾调查和治理

存在缺失问题囹。1976年，在国会敦促下，日本文部省开展“关于儿童、学生校外

学习活动的实况调查”，首次对日本全国学习塾的数量、规模、教师组成等情况进

行了调查。结果显示，参加学习塾的小学生人数达到总数的12%,中学生则达到

38%；学习塾的讲师中有32%是在读大学生，22.5%在从业前毫无教学经验，还有

17.2%是原则上不被允许兼职的在职教师囱。学习塾的种种乱象引起社会的极大反

响，也拉开了日本学习塾治理的序幕。

针对学习塾存在的问题，文部省发布《关于校外教育规范化的通告》，向各级

教育部门和学校提出三点意见：第一，充实学校教育，要求学校教育更加符合学生

能力发展、社会化和升学的需要；第二，调整升学考试难度，减少学生的应试负担;

第三，要求学校教师规范行为，禁止在职教师在学习塾兼职问。各地教育部门对该

通告的实施情况做了二次调查，对违规在学习塾兼职的在职教师做出处罚并进行公