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工程审计条款的类型化分析及常见实务争议问题详解

一、前言

二、工程审计条款的类型化分析

三、工程审计常见实务争议问题详解

（一）政府审计介入工程结算应当以双方当事人的约定为前提

（二）政府审计条款约定不明时，不能简单推定由行政机关进行审计，并将审计结论作为结算依据

（三）审计工作陷入“审计僵局”的，当事人可依法申请工程造价司法鉴定

（四）政府审计因客观原因无法完成，且双方当事人已共同委托第三方机构完成结算审核时，审计机关又以抽查方式作出审计报告的行为性质认定

（五）在审计结论存在明显错误时，应当对审计报告内容进行实质性审查

前言

建工领域以法律关系交织、法律主体繁多而著称，对此最为具象化的体验便是：发包人、承包人、分包人及实际施工人——“人人”各有不同；转包关系、分包关系及挂靠关系——“关系”各有千秋。但是，无论建工领域如何纷繁复杂，其亘古不变的两条主线仍是“量”与“价”之争，其中“量”包含工程质量和工程量之意，而“价”则是涵盖计价规则和工程结算的范畴，并且工程质量合格是主张工程价款的前提，确认工程量又是计取工程价款的客观基础。因此，“量”、“价”并非两条平行线，而是同一事物发展过程中的先后阶段，其中工程结算是最为核心且最易产生纠纷的环节。在工程结算过程中，尤其是政府投资的基础设施建设项目，发包人往往会基于《审计法》《财政投资评审管理规定》等规定，在施工合同中设置工程审计条款，该条款在行文上一般体现为“竣工结算以审计为准”、“提交政府部门审计”、“提交财政评审”等。五花八门的条款设计，而又缺乏统一规则的法律实践现状，导致建工领域各主体时常因是否应当提交审计、提交社会审计还是政府审计、审计结果是否客观全面等问题产生争议。对此，本文结合现行法律规定与司法判例，选取工程审计过程中的常见争议问题与大家共同探讨。工程审计条款的类型化分析工程审计在法律上仅是一个泛概念，其含义目前并无明确的特定指向，而是需要根据合同条文的具体内容进行解读。事实上，工程审计在实践中可能被用于指代政府审计，或是社会审计，甚至是工程造价司法鉴定。政府审计也称行政审计，是指审计局、财政评审中心等政府审计单位或部门以自身法定职权为基点，通过自有专业人员或由其委托第三方专业机构辅助的方式，对建设工程开展结算审计工作，其本质上系行政机关的内部监督行为。政府审计在施工合同条文约定上主要表现为“……结算以政府机关审计结果为准”、“……结算以审计局审计结果为准”，以及“……结算以财政评审结果为准”等。社会审计，也有人称之为民间审计。顾名思义，其含义是指作为非政府机关的工程造价咨询机构接受委托而开展的有偿审计活动，其本质上系通过专业的商业机构对工程结算进行审核的行为。诸如“……结算提交某某公司进行审核”或笼统约定“……结算以审计结果为准”等情形均可划入社会审计范畴。至于工程造价司法鉴定，其与政府审计、社会审计实属不同事物，只是仍有部分人习惯性的把司法鉴定称之为工程审计或工程司法审计，故本文在此稍作论述，以示区分。无论是政府审计，还是社会审计，均以双方当事人的合意为基础，是工程结算过程中的正常流程。而司法鉴定则是在工程结算产生争议后的异化程序，其虽以当事人申请作为程序启动前提，但司法鉴定的范围、流程等内容却设有法律明文规定，当事人无法通过合意排除适用。由此可见，工程审计作为建工领域的惯常称谓，但其内涵与外延并无明确界限，这也导致了实务理解和裁判规则的不统一。因此，在结合施工合同条文设计的基础上，对工程审计条款进行类型化分析具有现实意义。

工程审计常见实务争议问题详解

（一）政府审计介入工程结算应当以双方当事人的约定为前提

在早期，行政审计机关介入工程结算的主要法律依据是《审计法》第二十三条，其本质上仍属于行政机关的内部监督举措。但是，随着我国基础设施建设工作的全面推进，政府直接投资或以政府投资为主的建设项目日渐增多，政府审计也逐步成为办理工程结算的常见方式之一。更有甚者，部分省市直接出台地方性法规，规定工程结算必须以政府审计结果为准或明文要求必须在招标文件、施工合同等文件中增设政府审计条款。直至全国人大法工委印发《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）后，这一现象方才被拨乱反正。政府投资项目虽然资金主要来源于预算资金，需要受到《审计法》《财政投资评审管理规定》等公法性质规范的约束，但从法律关系的性质来看，建设工程施工合同作为《民法典》规定的有名合同之一，其属于民事法律规范调整范畴这一结论自然也没有争议。因此，政府审计作为一种富有公权力色彩的政府内部监督方式，其介入工程结算活动必须依靠“当事人约定”这一桥梁，如若不然，势必会动摇“意思自治”这一民法基石，导致行政权力肆意侵入民事领域。据此，最高法于20