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双重预防体系建设运行情况调查报告

2016年1月，习近平总书记对安全生产工作作出重要指示，要求建立风险分级管控隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移。这是安全生产工作划时代的变革，将安全生产工作由过去单一“管隐患”转变为“隐患风险共管”模式，建立了防范事故的两道“防火墙”，有效防范事故发生，因此，双重预防工作机制已经一经提出就引发高度关注，被业界称为安全生产的治本之策。省委省政府为了落实习近平总书记的指示批示精神，运用好治本之策，作出了一系列安排部署，各级各部门都结合自己实际情况开展双重预防体系建设工作，全省双重预防工作机制建设进度较快。双重预防工作机制建设全面开展，效果究竟如何呢，我们开展了专项调查。

一、治本之策不能治本

双重预防体系建设进展较快，但成效并不明显。调查选取了应急管理、交通运输、城乡住房建设、自然资源、文化旅游、教育、卫生、电力、烟草等9个安全生产重点行业领域和**、**、**8个省辖市（区）；明确了风险评估科学性、风险隐患关联度、如何分级管控、如何实现全员参与和日常运行情况等5方面重点；深入工作一线，调查采取查阅资料、调查问卷、座谈询问、登录系统、现场察看和参与体验等方式进行，收集了大量的第一手资料。调查显示，2016年至2022年7年间，全省生产安全事故起数、死亡人数整体呈下降趋势，但年份之间起伏较大（见表1），重特大事故仍然不断发生。2019年7月19日，**C套空分装置发生爆炸，造成15人遇难、16人重伤；2022年11月21日，**凯信达商贸有限公司发生火灾事故，38人不幸遇难。

表1：近年来我省生产安全事故情况

年份

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

事故起数

1405

1324

1105/1077

1436/823

1211

1424/1132

1301

死亡人数

932

891

786/756

1230/568

1055

1269/970

1150

注：1.本数据为日常收集数据；2.红色数据为统计公报数据，2016、2017、2022年，省统计部门未发布生产安全事故统计数据。

二、双重预防体系建设存在的问题

为什么防范事故的治本之策不能治本呢，调查显示，我省双重预防体系建设存在五个方面的问题。

（一）认识不足工作缺位

1.学习不够认识不足。很多党政领导干部认为，双重预防体系建设是企业的事，与“我”无关，发个文件开个会了事，没有参与其中。只安排，不落实；只宣传，不执法；只发文，不考核；听之任之，置身事外。部分企业认为双重预防体系是政府主导的行为，缺乏开展工作的内生动力，工作主动性不强，导致体系建设不深入、不系统、不全面，重点不突出，针对性不强。

3.主体缺位一包了之。很多企业将双重预防体系建设承包给第三方中介咨询机构，将体系建设当成第三方的事，一包了之。**厂的双重预防体系就是由第三方建设，未能真正运行，治本之策没有落实到位。

（二）缺乏谋划仓促上马

1.谋划不足。双重预防体系推进之前未作充分调查研究，没有深入研究双重预防工作机理，不能充分把握双重预防体系的自身特点，缺乏对双重预防体系建设的整体认知和技术把握，完全按照安全生产标准化的模式、套路开展工作。

2.宣传不够。截至目前，很多领导干部、企业职工还不知道什么是双重预防体系，如何利用双重预防体系防范事故。

3.技术支撑不力。没有组建专业的专家技术团队，过多依赖第三方。

4.工作推进一阵风。习惯于搞运动，长效机制未建立。

（三）以偏概全浅尝辄止

1.机制建设没有实现全覆盖。一是行业管理部门未实现全覆盖。从调查情况看，全省仅危险化学品、矿山、烟花爆竹、水利、教育、民政、医疗卫生等行业全面开展了双重预防体系建设；二是中央驻豫单位（烟草除外）未开展双重预防体系建设；三是外来企业在豫工程项目未开展双重预防体系建设。“11·21”特别重大火灾事故的责任主体**凯信达商贸有限公司未开展双重预防体系建设。

2.未融入企业现有安全管理体系。部分企业未深入理解双重预防体系，不明白怎么开展工作，为了应付检查，重形式、轻运行，编写了一套文件资料供检查和交流学习。这些资料没有融入企业安全生产工作实际，不能在具体工作中落实和实施。

3.与安全生产标准化相互混淆。双重预防体系和安全生产标准化是相辅相成的关系，双重预防体系是安全生产标准化的有机组成部分。部分企业不能正确处理双重预防体系建设与安全生产标准化的关系，将二者割裂开来，建立了两套文件体系，重复劳动。

（四）骨肉分离防范无力

1.风险隐患“两张皮”。一是建设运行“两张皮”，很多地方、行业管理部门和生产经营单位将双重预防工作机制建设当成阶段性工作任务，停留在“建了”的层面，未能真正开展运行，**厂就是典型例证；二是线上线下“两张皮”，片面注重线下操作或线上信息化工作，未