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超长期特别国债与国家发展战略分析与展望

摘要

2024年《政府工作报告》提出，将于今年发行1万亿元超长期特别国债，并且将会在未来几年连续发行。我国过往数次发行超长期特别国债，都是为了应对当时的重大经济挑战。从资金投向和发行程序执行效率等来看，本轮特别国债的发行是为了呼应国家未来的重大发展战略，是提高新质生产力、增强发展新动能的重大举措。

关键词：超长期特别国债、新质生产力、发展新动能

2024年《政府工作报告》提出，为更好地推进我国强国建设及民族复兴进程，将于今年开始连续发行超长期特别国债。此前，超长期特别国债作为不纳入财政赤字核算的政策工具，多用于补充财政收入。充分发挥其时限长、灵活性强等特点，这与我国当前正在积极推进的多项国家级重点项目的资金需求十分切合。这些项目普遍具有项目年限长、资金需求大等特点，从而可能对当前财政系统造成一定压力。超长期特别国债的发行，搭配抵押补充贷款（PSL）、地方政府专项债等政策工具，有助于缓解央地财政压力，提高财政收支灵活性，为我国现代化事业提供坚实的资金保障。

本轮超长期特别国债发行的特点

超长期特别国债主要特点可以归纳为两个：债券发行期限不短于10年，即“超长期”；用途不同于普通国债，主要用于国家重大战略实施等特殊用途，即“特别”。

（一）超长期

本轮超长期特别国债期限不短于10年，具有较长的时间跨度。我国的超长期国债首次发行于2001年，期限为15年期与20年期；2009年，我国首次发行期限为50年期的超长期国债；自2016年以来，超长期国债的发行规模明显增加，且以30年期和50年期为主。时间上的大跨度，使得超长期国债具有优化国债期限结构、持续有效推动长期大型项目建设、有力支持民生及经济等作用。本轮超长期特别国债，期限基本覆盖了当前正在大力推进的几大长期重点国家级项目，例如“三大工程”与“东数西算”等，发行期限上的匹配，为国家级重点项目建设提供了有力财政支持。此外，超长期国债的持续发行有助于优化我国存量债券的期限和品种结构，为债券与其他财政工具的搭配使用提供灵活补充。

（二）特别

本轮超长期国债属于“特别国债”范畴，筹集资金主要用于特殊用途，这也是我国第四次发行此类债券。2024年《政府工作报告》中提及1万亿元特别国债将是本轮特别国债发行的“先头部队”，预计今后几年将会持续发行。本轮发行与此前历次发行在管理与功能上具有共同点：纳入政府性基金预算管理，不纳入财政赤字，筹集资金主要用于支持国家重点项目建设，非补充一般性财政收入。值得注意的是，首批发行规模即几乎达到了2007年为设立中投公司而发行特别国债规模（1.55万亿元）的三分之二，可以预见本轮总体筹资规模较大，表明我国使用超长期特别国债与其他财政工具形成组合拳，积极创新政策工具，持续推进强国建设、民族复兴的坚定决心。

（三）几轮特别国债发行的比较分析

我国于1998年发行超长期特别国债，期限为30年，规模为2700亿元。这是我国首次发行大规模、长期限的特别国债。从功能上看，这次发行对化解金融系统性风险、促进金融业改革，推动我国金融系统与国际接轨等方面产生了重要作用。

第二次发行是在2007年7月至12月，分8期累计发行1.55万亿元特别国债，期限有10年和15年两种。其中，1.35万亿元为定向发行，2000亿元为公开发行；筹集资金主要用于成立中投公司。此次发行的部分超长期特别国债于2017年进行了续发。

第三次是2020年的抗疫特别国债，采用市场化方式面向记账式国债承销团成员公开招标发行，以10年期为主，适当搭配5年期、7年期，累计发行1万亿元。筹集资金全部转给地方政府，用于公共卫生基础设施建设和抗疫相关支出，期限相对较短。此外，抗疫特别国债的发行节奏相对较快，从当年3月末中共中央政治局会议首次提出发行特别国债，至7月末完成发行，总发行周期不到4个月，这为特殊时期向地方提供抗疫资金、保障抗疫工作高效开展打下了坚实资金基础。

除上述三轮超长期特别国债的发行（见表１），我国曾多次发行多种不同用途的特殊国债，例如1989年至1991年的特种国债、1998年至2007年的长期建设国债等。

本轮超长期特别国债发行充分借鉴了此前的发行及管理经验，具有如下特点：

第一，在发行背景上，本轮超长期特别国债更接近于1998年至2007年的长期建设国债，主要是为多项国家级重点建设项目筹集资金。考虑到当前国际政治经济形势纷繁复杂、国内高质量发展稳步推进等宏观背景，本轮超长期特别国债发行将发挥重要支持作用。

第二，从发行效率看，本轮超长期特别国债与2020年抗疫特别国债及2023年末的增发国债具有相似性。从2023年末开始，就有关于发行特别国债的讨论，至2024年《政府工作报告》明确提出，时间不足4个月。2020年的抗疫特别国债从提出到完成发行历时不足4个月，20