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宋代宰辅制度分析

一、宋代的三省制

宋代沿袭唐制，名义上以三省长官为宰相。延续有宋一代，三省的含义都是在不断发生变化的。三省建立比较健全的机构并比较真正地投入运作，则是在神宗改制后的事情。

(一)中书门下

宋代在神宗改制前，沿袭唐制，禁中设“中书门下”为宰相的治事之所，又称“政事堂”，在朝堂西面，题榜只曰“中书”，印文行敕曰：“中书门下”，平时简称“中书”，与枢密院并举，称为“二府”。并以他官判省事，称“同中书门下平章事”。乾德二年（964）设参知政事以为宰相副职。

中书门下后设五房：孔目房、吏房、户房、兵礼房、刑房，总称制敕院，后又有生事房、勾销房，职官有提点中书制敕院五房公事、堂后官、主事、录事、主书、守当官等，熙宁三年（1070）增设中书逐房检正公事与中书五房检正公事，共同协助宰相处理日常政务，统称“宰属”。五房各设堂后官三员，俗称“堂吏”，是中书门下的主要职员，另设“都提点五房公事”。其他编制为：孔目房、吏房、兵礼房、设录事、主书、守当官四员；刑房设录事一员，主书三员，守当官五员；生事房设主书一员掌管，勾销房设守当官一员掌管；又设守当官二员掌管堂印（参见《宋会要·职官》三之二二、二三）。此外，隶属中书门下的主要机构有舍人院、起居院、差遣院、考课院、审官院、审刑院、礼仪院、官告院、通进司、银台司等等，替代原来尚书省的二十四司行使各种职能。

(二)三省的建构

宋代自始至终分设三省。然在神宗改制前，三省徒有虚名，没有或很少有实际职权。《山堂考续集》卷三○《官制门》云：“宋初三省，虽曰沿唐，而实异与唐。盖三省为空官，而以平章为宰相者，宋初制也。”朝廷于皇城之外设尚书省、中书省和门下省，中书省和门下省又称中书、门下外省（下省），仅“存其名”，不预闻中央政务。神宗改制后，三省才各自得以独立，行使职权。但是，很快许多机构功能又趋于合一。可以说，宋代沿袭唐中叶以来三省制的发展变化，名义上保留三省，实际上向一省制趋向发展。其间虽有神宗改制的反复，但这个大的发展趋势没有变化。

1.中书省

北宋前期，中书省仅仅是皇城外挂牌机构，不参预政务。神宗改制后，中书省成为宰辅机构的核心部分，宰辅的权力行使大体上体现为中书省的机构运作过程。神宗改制前，在“中书门下”机构中，宰相的核心权力是原来属于中书省的起草和发布诏令的职能部分，这也是“中书门下”简称“中书”的原因；改制以后，中书省始终处于权力的中心位置。

（1）职掌和职官：中书省职掌范围是处理日常政务，起草诏令并取旨，任命中下层职官等。设官十一：有令、侍郎、右散骑常侍各一人，舍人四人，右谏议大夫、起居舍人、右司谏、右正言各一人。中书令官高不除，改制后，以右仆射兼中书侍郎行中书令之职，另置中书侍郎以为副职。南渡后，只设左、右丞相，不设本省长官，逐渐恢复到神宗改制前的状况。

（2）机构设置：最初设八房：吏房，“主行授除、考察、升黜、赏罚、废置、荐举、假故、一时差官及本身杂务”；户房，“主行废置升降郡县、调发边防军须、给借钱物”；兵礼房，“主行郊祀陵、庙典礼、后妃、皇子、公主、大臣封册，驸马都尉、内命妇官封，科举考官、外夷书诏”；刑房，“主行赦宥（音又，宽恕意）、契勘刑狱，除授官贬降叙复”；工房，“主行计度营造、开塞、河防”；主事房，“主行受发文书”；班薄房，“主行百官名籍及具员之事”；制敕库房：“执行边炉供检敕令格式及架阁库”。元祐以后，拆兵礼房为二，增加催驱房“主行催驱在省诸房行遣文字稽违之事”和点检房“专点检诸房文字差失之事”，共有十一房。后又改主事房为开拆房。其中兵房仅“掌行除授诸蕃国王爵、官封”。军政之事归枢密院管理。

自两汉以来，渐渐的形成了中书省独尊的局面。北宋前期中书门下，统领百官，总揽大政，所行使的职权大都同于中书省。宋真宗对宰相吕蒙正等说：“中书事无不总，赖卿等宿望，副朕意焉。”（《长编》卷四八）。神宗改制，有所变易。虽置中书省于门下省之下，但中书省因为是朝廷令所出之地，事实上仍然凌驾尚书、门下二省之上。哲宗即位初，曾试图改变中书独尊的局面，然在实际运作中，独尊的情况一直得以延续。中书独尊的局面就使得三省权力分配，有了轻重主次之分，也为三省的重新合一奠定了基础。

2.门下省

门下省前期名存实亡，仅仅是皇城外保留的挂牌机构，“主乘舆八宝、朝会位版、流外较考”（《宋会要·职官》一之一七）。门下省原来执掌的部分封驳权，归于通进、银台司下面专设“封驳房”。然宋初门下省承袭制度传统，封驳权还不至于全部失去，偶尔仍有类似职责的履行。神宗即位初，范镇知通进、银台司，范镇上言：“故事：门下封驳制敕、省审章奏、纠举违滞，著于所授敕，其后刊去，故职寝废。请复之，使知所守。”（《苏东坡集》卷三九《范景仁墓志铭》）。改制后，罢银台司，通进司隶属门下省，以左仆射兼门下侍郎为门下省长官，居首相位置。其实