从服务体系建设方略到制度化权利保障--14省区市养老服务立法的分析与反思.pdf

2022年11月Novemher,2022

第1卷第6期（总第6期）JournalofHunanRightsLuwVolumel,Issue6,Serial6

专题：老年人权益保障

从服务体系建设方略到制度化权利保障

-14省区市养老服务立法的分析与反思

刘远

摘要：养老服务地方立法是养老服务法治实践的制度化成果，亦是社会服务

制度化发展的重要本土资源。通过聚焦14个省级行政单位颁布的地方养老服务

条例，发现目前的立法更多关注政府职责，未能厘清家庭赡养和社会化养老、普

惠服务和特惠服务的制度区分，亦没有对老年人和社会主体的能动性给予充分关

注。对此，养老服务立法应当彰显权利保障的立法理念，充分尊重老年人的权利

主体地位；尊重老年人的多样性，以法律规范明确养老服务的多样化需求，并根

据法律关系的特征实行分类调整；强化行政监管的同时创新治理方案，提供多元

化的纠纷解决和救济渠道，切实保障老年人在养老服务中享有的权利。

关键词：养老服务立法地方立法养老服务条例老年人权利

中图分类号：D901文献标志码：A

D01:10.3969/j.issn.2097-0749.2022.06.04开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

平等可及、充分适老的养老服务是确保老年人享有适足生活水准和参与社会

发展的重要前提，亦是我国老龄事业发展的重要战略措施。《“十四五”国家老

龄事业发展和养老服务体系规划》（以下简称《十四五养老规划》）明确提出：“推

动制定养老服务法，构建以老年人权益保障、养老服务等法律为统领，行政法规、

部门规章、规范性文件为主体，相关标准为支撑的养老服务政策法律体系，实现

养老服务有法可依、有法必依。”全国人大社会建设委员会也提出：：“积极推动

作者简介：刘远，男，法学博士，武汉大学法学院博士后研究人员，人权研究院研究人员。

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刘远：从服务体系建设方略到制度化权利保障

将制定养老服务法尽早列人全国人大常委会立法工作计划

。”（1】

截至2021年底，

北京、天津、河北、内蒙古、上海、江苏、浙江、江西、山东、广东、海南、贵州、

甘肃、宁夏14个省、自治区、直辖市出台省级养老服务法规15部。（2）总体上看，

各省级养老服务法规遵循《十四五养老规划》所载“以人为本”“广泛普惠”“共

建共享”的基本原则，强调养老服务多层次、多元化和系统化发展的方针，明确

了政府的促进与保障职责，为家庭、市场和公益服务主体提供了行为指引，也为

将来的专门服务立法积累了经验。然而，各省级法规以“福利供给管理”为出发

点，未能精准对焦权利主体多样化的服务需求，可能导致人为的身份区隔；未能

”“基本”服务之定位和不同服务主体的职责分工，难以构建多层次

厘清“普惠”

服务保障体系；服务监管机制依然以政府单向监管为核心，社会主体合作治理之

探索不足

一、我国养老服务立法的背景和目标

目前，强化养老服务法治研究，推进养老服务专门立法，已经成为我国理论

界和实务界的共识（3）一方面，蓬勃发展的养老服务事业和养老服务产业对法

治提出了要求。截至2022年第一季度，我国各类养老机构和设施总数已达36万

【4)养老服务业在体量迅速增长的同时，也

个，养老床位数量已达812.6万张。

暴露出服务标准不统一、监管机制不健全、运营模式难以持续等问题。比如，我

国已经就养老服务制定了一系列国家标准、行业标准，但标准内容依然以养老机

构、日间照料为主，未能覆盖所有养老服务项目，也未能回应当下养老服务数字

化、智能化的发展趋势。不同省、自治区、直辖区关涉养老服务机构设立运营、

服务供给内容标准以及纠纷解决方案的规定存在差异，给市场主体和社会组