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社会福利：从“制度碎片化”到“制度整合”

（原题：社会福利：从“制度碎片化”到“制度整合”）

2023年开头，我国社会保障扩大掩盖面的速度大为改观。每年都有上亿甚至数亿农夫参与新型合作医疗，当时农夫有七八亿人，几年时间新型农村合作医疗就接近全掩盖，这就成为走向适度普惠时代的最具标志性的大事。但是我们国家的社会保障是在一个很长的过程中，逐步逐步地、一片一片地建立起来的，而且，往往都是实行应急的方式，这就造成了制度“碎片化”状况相当严峻。比方说，医疗方面分为城镇职工医疗保险，后来又有“新农合”和城市居民的医疗保险，“新农合”是县级统筹，一个县一个标准；同时还有各种各样的医疗救助，不同名目的医疗补贴等，这些方面的资金来源和实施方法五花八门，等等。制度碎片化本身带来的差异，形成制度区隔，又限制转移和接续，应对人口流淌的力量就差，也必定对社会保障的可持续性带来一些值得忧虑的影响。所以，我们现在提出制度整合，就是要解决碎片化带来的这些问题。

制度整合是增加公正性、适应流淌性、保证可持续性的关键

党的十八大报告中提出要增加公正性，什么样的社会保障才可以说是公正的？就社会保障和社会福利制度来说，公正最起码要有三个方面的要素：第一，所谓公正性就是普遍性，全掩盖。不能只是一局部人有社会保障，另一局部人没有保障。其次，统一性，制度可连接、可转换。不能只是在某地可以得到社会保障，在国内流淌到另一地就得不到社会保障。第三，可持续性。就个人而言，在不同年龄段之间是可以连续的，现在缴了费，15年、20年以后，能够兑现得到预期的保障；就代际之间而言，缴费与受益的权利和义务比拟均衡；就经济支持力量来说，将来不至于造成大的亏空、债务。这里既有横向的公正，又有纵向的公正。

不管是增加公正性，还是适应流淌性、保证可持续性，关键都在于制度整合。假如制度不能整合，这些都无法真正做到，由于它本身就造成了不公正，加剧了新的社会冲突，原来是促进社会公正的制度，却变成了引发社会冲突的根源。近年来，农村征地、医患纠纷、退休职工待遇、事业单位改革很多群体性大事都与此有关。所以，制度整合是一个关键性的环节。

制度整合，既要具备条件又要积极作为

实现制度整合要考虑各种各样的条件：其一是城市化水平，农村人口与城市人口的比例，在农村人口占比偏高的状况下，城市难有足够大的统筹力量。其二是城市居民人均收入和农村居民人均收入，在差距较大的状况下，城市财政难有足够大的带动力量来填平这个差距。以医疗保险为例，新农合的筹资水平一开头一个人一年只有30元，后来提高得很快，现在一人一年提高到200多元了，但是这个水平和城镇职工医疗保险的人均筹资水平相比，也许只相当于它的十几分之一。养老保险更是这样。这么大的差距，给制度整合造成了巨大的障碍。其三，制度整合还有一个统筹层次问题。现在新型农村合作医疗是县级统筹的，如要上一个台阶到市（地）级统筹，就意味着要在地（市）的范围内把全部县的待遇水平拉平。可是，各个县的差异也很大，此时就要看地（市）级财政有没有这个力量了。像苏南地区就有这个条件，由于每一个县级市都很富，县和县之间差异很小，这是可以做到的；但苏南和苏北差异就很大。总之，经济进展水平是制约制度整合的最主要的因素。目前全国走在最前面的是广东省的东莞市，它把城镇职工的医疗保险、城镇居民的医疗保险和农村的医疗保险“三合一”了。由于该市工业化进展很快，城市化水平较高，农村居民占比拟低，而且城镇职工和农夫的收入水平差异较小。东莞的范例详细地说明了实现制度整合应具备的条件，这也是我们要努力实现的目标。