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伊春，国有林权制度改革的先行者

--伊春国有林权制度改革试点工作纪实

2004年4月23日，伊春被国家林业局确定为全国惟一

的国有林区林权制度改革试点单位。2006年1月4日，国务

院119次常务会议上原则通过了伊春的林权制度改革试点方

案。如果把1978年11月24日安徽凤阳县小岗村18户农民，

以敢为天下先的胆识，按下了18个手印，搞起大包干，

使土地的经营权得到了落实，作为开始了中国农村划时代的

变革的开端的话，那么2006年4月29日，敲响于小兴安岭

伊春林区的国有林权改革试点的铿锵有力的林地拍卖槌声，

则拉开了中国国有林区林权制度改革的序幕，使伊春成为国

有林区改革的一面旗臶，标志着国有林业的发展进入了一个

崭新的历史阶段。伊春国有林权制度改革被评为2006年度

中国改革十大案例、2008年度第四届中国地方政府创新奖

，成为中国林业发展史上具有里程碑意义的历史事件,正如

温家宝总理指出的那样，在黑龙江省伊春市开展国有林区林

权制度改革试点，是落实中央决策的一项重要举措，是国有

林区改革迈出的关键一步，对深化林业体制改革，促进林业

可持续发展具有重大意义。

一、国有林权制度改革的信念源自于冲出林区现实困境

的历史必然抉择、不甘落后的创新精神、顺应改革发展的时

代召唤，这一前无古人的重大创举和实践，既是伊春多年努

力探索的结果，更是党中央、国务院实现林业又好又快发展

的英明决策的结果。

有人说，伊春实施国有林权制度改革是被逼出来的，这

也印证了穷则思变的发展规律。伊春1948年开始大规模开

发建设，60多年来，共生产木材2.4亿立方，上缴利税、育

林基金60亿元，相当于国家同期预算内投资的5倍，同期

形成统配材差价300多亿元。

对于资源型城市来讲，贡献越大也意味着牺牲越大。自

上个世纪80年代中后期开始，伊春逐步陷入了难以自拔的

重重困境：森林蓄积量减少了55%，可采林木资源减少了98%；

国有国营体制下的独木经济走进了死胡同；社会事业欠账

严重，林区职工生活水平偏低，各种矛盾交织在一起，进而

形成资源性、结构性、体制性和社会性矛盾，成为资源消耗

最多、历史包袱最重、贫困程度最深的重点国有林区。

2003年6月28日，当许兆君就任伊春市长的时候，一

个不争的严峻现实摆在面前：国有林区职工名义上是国家森

林的主人，实际上却是既没有林地，更没有森林。靠向林子

伸手成为有些人的谋生手段，甚至出现了为采树上的松塔而

将整片红松林拦腰砍倒的悲剧，超限额采伐、乱砍盗伐屡禁

不止。许兆君感叹到：谁见过主人一直在偷自家的东西？

要消除这种非正常现象，就必须让林业职工不仅成为理论上

的大山主人，而且要成为真正意义上的大山主人，解决的办

法就是突破林业产权的桎梏。

在许兆君看来，伊春走到了资源危机、经济危困的境地，

是多种矛盾长期积淀的后果，一方面固然有国家长期以木材

生产为主的林业发展主导方针的影响、超负荷承担木材生产

任务和上缴指标以及长期过量采伐等方面的原因。但追根溯

源，关键的还是体制性矛盾所致。由于国有国营林业体制安

排，林业产权虚臵，经营与责任主体缺位，责权利严重不统

一，直接导致森林资源保护责任难以落实，陷入了越穷越

砍、越砍越穷怪圈，投资主体单一，渠道狭窄，国有林区

和国有林业投入严重不足，职工劳动积极性严重受挫，生产

关系严重束缚了生产力的发展，林业职工创业动力不足，致

富手段单一，林业与其它行业职工收入差距日益拉大，奔小

康的希望渺茫。正如国家林业局局长贾治邦指出的那样：

中国农业用18亿亩耕地，解决了13亿人的吃饭问题。而林

业用43亿亩林地，却没有解决13亿人的用材问题，更没有

解决社会对生态的需求问题，其根本原因，就是林业改革不

到位，体制和机制不顺，阻碍了林业生产力的发展。

经过对伊春发展历史的深刻反思、对现实矛盾的辨证分

析和对未来前景的清晰判断，许兆君得出一个结论：如果管

不住森林资源，保护不好小兴安岭这片林子，那么伊春就失

去了发展的灵魂和根基，所有的发展与改革都是海市蜃楼，

空中楼阁；如果不进行改革创新，彻底解决林业产权制度问

题，就无法实现对森林资源的有效保护，就无法保证林业的

持续投入，就无法理顺林业生产关系、解放和发展林业生产

力，就无法实现国有林区职工的脱贫致富奔小康，国有林业

发展就没有出路。

在2003年9月2日伊春市人代会上的市长就职讲演中，

许兆君首次旗臶鲜