西方行政学理论的发展与变迁.pdfVIP

西方行政学理论的发展与变迁

内容提要：西方行政学自它诞生之始，就与诸多学科交错影响，得益于行政

学界的众多理论学家的共同努力，许多具有现实意义的理论不断涌现，本文意在

明晰一百多年来西方行政理论的发展历程，介绍一些产生重大影响的行政学者及

著作，并对相关的理论加以评析，以求更加清楚地了解这些理论对中国乃至世界

的重大意义。

任何一门学科都是在各种理论的相互冲突和相互补充中得到发展的，行政理

论也不例外。政治无论是作为一种动态的行为还是一种静态的方式在古代被各国

君王和学者们运用娴熟，行政管理的思想也早已出现，但大多融于当时的政治学

说中，直到现代的西方社会才出现了行政学的独立发展。在十九世纪末，西方主

要资本主义国家进入了一个工业化、城市化的发展时期，经济的繁荣带来了政治

领域的严重挑战，这进一步加剧了已经激化的资本主义固有的内在矛盾，各种社

会问题日益凸现，这使得政治领域的新问题和对这些新问题的探索不可避免。威

尔逊于1887年发表了著名的《行政学之研究》的论文，正式提出了把政治和行

政分开的观点，行政学作为一门独立的学科开始得到研究和发展。自此，面对诸

多复杂的行政现象，不同的学者从自己研究的角度出发，提出了不同的观点，从

而形成了不同的理论流派，这也使得后来的研究者们对于百年来行政学的发展历

程有着不同的认识。

本文以时间为序，兼顾行政学说发展的特点，把西方行政学的发展分为以下

几个时期：

一、提出与创立时期（1887～1918）

1、威尔逊及《行政学之研究》

1865年德国学者斯坦因发表了《行政学》专著，最早提出了“行政学”这

个术语，他认为：“国家的宪政不能包含有行政，此犹如意志的本身，不能就是

行为或劳动一样。此宪政的最大机能是对行政予以限度与秩序，宪政不能据引行

①

政，只是理解行政的任务并予以权利与设定”。尽管斯坦因所论述的行政学大部

①

转引自日本蜡山正道《行政学总论》第5页中华书局1934年出版

分是相对于行政法层面而言的，与现代所说的行政学概念相差甚远。这一思想却

深深地影响了后继者们，威尔逊就是其中的一位。

曾任普林斯顿大学校长的第28届美国总统托马斯伍德罗威尔逊于1887年发

表了《行政学之研究》。此时正处社会矛盾日益激化的时期，传统的政府管理手

段政治制度已经无法适应新的社会形势，迫切需要一种全新的行政理论来引领政

府的行为，正是在这种背景下行政学才开始了它的独立发展。在威尔逊的这篇行

政学开山之作中，融入了他丰富的行政学思想。在深入分析了行政学研究的必要

性之后，他明确提出行政学研究的目标是首先要弄清政府能够适当而且成功地承

担的什么任务，其次要弄清怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力

②

消耗来完成这些专门的任务。不仅如此，文中还详加阐释了行政学研究的历史

渊源、研究方法、人事行政等思想，他得出结论认为行政管理应该以民主原则为

基础，行政政策应该反映大多数人民的意志。其中尤为重要的是首次提出把行政

和政治分离的观点，揭示了行政的实质，认为“政治是在重大而且带普遍性事项，

③

行政则是国家在个别于细微事项方面的活动”。尽管威尔逊对行政的理解没有

完全脱离政治的传统研究方法，反映了特定的历史背景，但毕竟对行政学的相关

问题提出了至今仍不失为独到的见解，为行政学的发展开启了一扇新的大门。

2、古德诺及《政治与行政》

在之后的1900年，行政学家古德诺发表了《政治与行政》一书，进一步在

威尔逊的基础上阐释了政治--行政二分法，认为政治是国家意志的表现，而行政

是国家意志的执行，法律和制度是已经表达出来的国家意志。同时他更着重这两

者的协调，认为走向协调的两条必由之路是政治对行政的适度控制和行政的适度

④

集权，只有这样，真正的民治政府与有效的行政管理才能得到。古德诺还着重

分析了美国采用法外调节的方式使政治与行政协调，并致力于政府体制的改革以

⑤

加强民主与效率的协调，他的理论充分反映了美国行政改革的呼声。