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有机更新视角下广州旧城直管公房活化

利用路径研究

摘要：直管公房作为重要的存量资源及国有资产，具备福利性和保障性双重

属性，其中位于中心城区旧城的直管公房大多存在历史遗留问题、资源低效复杂、

管理资金欠缺等问题，影响历史文化保护及经济社会发展，成为旧城更新工作的

矛盾交汇点。本文在梳理广州直管公房现状特征基础上，吸收其他城市直管公房

改造的实践经验，开展本土化研究，提出“制度保障、机制完善”“空间挖潜、

活化利用”“管理细化、多元治理”三大对策建议，为探索广州直管公房活化利

用路径提供参考。

关键词：有机更新；直管公房；活化利用；旧城

1前言

直管公房是建国以来通过购买、自建、没收、经租、代管等形式纳入政府统

管，由房管部门直接管理的政府性房屋，是计划经济时期城镇房屋国有化背景下

福利性质的历史产物，在解决居住用房和经济建设用房做出积极贡献。广州旧城

直管公房占总量八成以上。出于历史原因，旧城绝大部分直管公房存在居住密度

极高、空间环境品质不足、配套服务设施欠缺等现象，对旧城城市更新工作提出

了挑战。本文基于广州市直管公房改造项目研究直管公房活化利用对策，既是对

保障和改善民生问题的回应，也是对实现国有资产增值，优化旧城空间功能布局

结构的探索。

2现状特征

2.1数量规模较大，旧城集中分布

市房管部门管理的直管公房总量约11万套，分布于中心六区。其中，越秀、

荔湾、海珠三区约9万套，呈中心城区集聚外围散点分布空间布局特征，与建成

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年代相关，直管公房分布特征与城市空间发展分布特征高度一致，在旧城发展较

早的住宅区高度集聚。

2.2房屋质量欠佳，安全隐患突出

直管公房大多数建设于80年代以前，建成年代久远，房屋老化严重，整体

质量欠佳，计划经济时期加建的砖木或砖混结构。公房建设标准低，构造简易，

兼之欠缺维护，大部分公房现状安全等级较低，普遍存在质量问题。

2.3人居环境低下，配套设施不足

旧城直管公房户均密度达到同等区位私房户均密度近两倍，住房拥挤程度可

见一斑，部分房源未成套化，住户生活条件亟待改善。用地资源的极度稀缺，导

致公共服务设施普遍低于标准且分布不均，社区级公服配套设施不完善，进一步

挤兑住户居住生活空间。

3经验借鉴

3.1上海旧城房屋改造——“预供地”稳定资金供应

自2019年开始，上海市在杨浦区、虹口区、老闸北区等旧城实施“大规模，

加速度”改造，改造对象主要为计划经济时期建造的公房及部分私房。土地使用

权抵押是目前企业参与旧城改造的主要融资途径，而公有房屋产权也经上海相关

政策规定明文禁止抵押登记。为此上海市推行“预供地”制度解决融资难题，经

批准的旧改企业参与旧城房屋项目前期征收达到一定程度，可于征收正式启动之

前，向市旧改办和规划土地管理部门出“预供地”申请，得到批准后，由市、区

规划土地管理部门出具“预供地”意见书，利好企业向银行申请办理抵押贷款手

续。“预供地”政策创新旧改项目融资模式，降低融资成本，稳定旧城房屋改造

资金供应。

3.2南京小西湖街区改造——“一楼一策”引导自愿更新

南京市积极探索城市更新新模式，以小西湖街区为试点，积极探索老街区更

新制度与机制的创新。小西湖街区现状人口密集、产权复杂、物质空间衰败，改

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