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多源流理论视角下欧盟继续教育与培训政策的变迁分析

摘要：继续教育与培训是欧盟社会经济发展和教育改革的重要组成部分，致力于提高欧盟公民的教育水平、竞争力和创新能力。多源流理论对探究政策的创建过程和内在机理具有较强的适切性，为解读欧盟继续教育与培训政策的设置提供了较为契合的分析框架。研究发现，人员自由流动受阻、结构性失业频发、社会融合受限、生育率降低与老龄化加快、经济转型陷入困境等问题得到欧盟政策制定者的重点关注，构成了欧盟继续教育与培训政策出台的问题源流。在政策源流中，各层级政策企业家的推动、辅助性与相称性原则和开放协调原则等治理方式的完善助推了政策制定的顶层设计。就政治源流而言，法律法规的推进及兼顾公平与效率的价值导向是推动政策制定进程的利益诉求。在三大源流的互动、酝酿、交织中，政策之窗得以开启，促成了欧盟推进继续教育与培训政策的新一轮改革与创新。

关键词：多源流理论；欧盟；继续教育与培训政策

在欧盟，继续教育与培训被视为终身学习体系的关键组成部分。根据欧洲职业培训发展中心的定义，继续教育与培训是指学习者在完成中等职业教育与培训后或进入工作世界后进行的职业教育与培训，以工作为基础，旨在提升学习者的知识水平、技术水平和职业能力，并通过再培训促进他们的专业化发展[1]。与维护主权的普通教育不同，欧洲共同体从成立起就对继续教育与培训合作持开放态度。自20世纪50年代以来，欧洲国家一直致力于建立一个单一的共同市场，采取的行动包括消除公民自由流动的障碍。1951年4月，法国、比利时、联邦德国、意大利、卢森堡和荷兰签订了《巴黎条约》，倡导各成员国在经济领域进行合作，并表明欧洲共同体拥有部分政策的制定权，打破了先前只在各独立主权国家合作的传统做法[2]。此后多项继续教育与培训政策陆续被颁布并取得显著成效，极大地改善了欧盟的就业状况，并对欧盟各国继续教育与培训的发展方向产生了潜移默化的影响。2019年7月，欧盟对成员国、冰岛和挪威的4万多名25岁以上人群进行了民意调查，结果显示，几乎所有人都认识到接受继续教育与培训、学习新技能的必要性和好处[3]。

学界对欧盟继续教育与培训政策的发展极为关注，且取得了显著的阶段性研究成果。如有学者以欧盟的具体项目“伊拉斯谟计划”为例，探讨了继续教育与培训政策在欧盟一体化中所发挥的作用[4]。还有学者介绍了欧盟的教育与培训技术行动项目，指出该项目推动了成员国密切合作和高技能工人在欧洲内部的流动[5]。就欧盟继续教育与培训的治理而言，有学者认为应采用“多层级治理”的方法[6]，坚持“多元一体”[7]，并从政策协调机制、教育行动计划和政策工具体系等方面进行实践[8]。总的来说，虽然相关研究取得一定进展，但存在一定不足，如缺少对欧盟继续教育与培训这一行动本身生成逻辑的研究，且对政策措施最新动态的跟进研究不够。欧盟继续教育与培训是如何进入决策者的视野与政策话语体系的？推动其成为超国家层面行动的相关政治、经济、社会等影响因素有哪些？多源流理论可为解释和分析公共政策的制定和变迁提供强有力的解释，对研究欧盟继续教育与培训政策的议程具有适切性。基于此，本文采用多源流理论的分析框架，试图对以上问题进行研究，以期探究欧盟继续教育与培训政策制定背后的内在机理，并为学界深入了解欧盟继续教育政策发展的复杂性与动态性提供适切的角度。

一、多源流理论概述

在第二次世界大战之后，学界对政策科学，如公共政策制定和执行过程的研究更加关注。在约翰·W·金登提出多源流理论之前，政治学家们并未足够重视政策议程的建立，更多的是简单、浅显地对相关概念进行界定，而对影响政策制定前期的内在机理缺乏深入、系统的挖掘。1984年，美国著名政策学家约翰·W·金登依据有限理性的原则，基于科恩等人的垃圾桶模型，首次提出了多源流理论（TheMultiple-StreamsTheory）[9]。金登认为，政策议程的建立过程受问题源流、政策源流和政治源流的影响。问题源流是指问题本身如何被选择，重点关注某个时期决策者计划解决或需要重视的实践性问题，包括焦点事件、数据指标、反馈评价、负载等要素。政策源流是针对问题解决的政策集合，反映了在经过反复论证、修改、筛选之后，众多政策方案在范围上被缩小并最后受到重视的过程。政治源流主要阐释政党意识、政权变换、国民情绪、利益集团等因素对政策议程设置的影响[10]。在特定时刻，问题源流、政策源流和政治源流会交汇并产生耦合效应，这意味着特定问题、政策主张与政治形势之间进行了有机结合，加之政策企业家的协调和活动，最终促成提案被提上议程。决策者一般会综合考虑社会群体的利益、政策方案的技术可行性和价值可接受性等因素，选择合理恰当的政策建议作为备选方案，开启政策之窗，使新的政策与制度得以制定与实施，甚至还有可能产生溢出效应，推动后续配套政策措施