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LUC资本观察专栏
PPP工程单一采购来源采购的合规性探析
导读：政府单一采购来源采购有助于加速PPP工程进程，使得公共效劳能够提前供给，该采购方式在目前的法律框架下是可行的，但操作时须审慎。
大多数的PPP工程核心边界条件及技术经济参数无法明确，往往要经过政府与社会资本方在平等根底上漫长的讨价还价过程，如果双方在核心条款达成一致意见后，再去走公开招标或者竞争性采购方式，不仅会拖延工程进程，而且给工程签约带来一定的风险。在此情况下，单一采购来源是双方都倾向于的采购方式，本篇尝试对其合规性进行论证，并给出具体的操作方案。
《政府采购法》第二条第七款规定：“本法所称效劳，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”《政府采购法实施条例》〔以下简称《实施条例》〕第二条第四款进一步明确：“政府采购法第二条所称效劳，包括政府自身需要的效劳和政府向社会公众提供的公共效劳。”PPP工程一般会将经营类、准经营类、非经营类工程统一打包成工程包，属于政府需要向社会提供的公共效劳范畴，故其适用于《政府采购法》及相关法规。
什么样的情形可以采用单一采购来源采购呢？《政府采购法》第三十一条规定：
符合以下情形之一的货物或者效劳，可以依照本法采用单一来源方式采购：
(一)只能从唯一供给商处采购的；
(二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供给商处采购的；
(三)必须保证原有采购工程一致性或者效劳配套的要求，需要继续从原供给商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
从法条看，不可预见的紧急情况几乎不会发生，PPP工程也根本不会是以往工程的延续，故我们只能从第一项“只能从唯一供给商处采购的”上去寻找合规性依据。《实施条例》第二十七条对该项所述情形进行了明确：“政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者效劳使用不可替代的专利、专有技术，或者公共效劳工程具有特殊要求，导致只能从某一特定供给商处采购。”不可替代的专利、专有技术在PPP工程中很少需要，可以不做考虑，一般情况下我们需要把眼光放到“公共效劳工程的特殊要求”，通过寻找适宜的理由是可以申请采用单一来源采购的。
《政府采购非招标采购方式管理方法》〔以下简称《管理方法》〕第三条对可以采用单一来源采购的情形进行了列举，其条文如下：
采购人、采购代理机构采购以下货物、工程和效劳之一的，可以采用竞争性谈判、单一来源采购方式采购；采购货物的，还可以采用询价采购方式：
〔一〕依法制定的集中采购目录以内，且未到达公开招标数额标准的货物、效劳；
〔二〕依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未到达公开招标数额标准的货物、效劳；
〔三〕到达公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、效劳；
〔四〕按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设工程以外的政府采购工程。
关于公开招标数额标准的认定，《国务院办公厅关于印发中央预算单位
2015-2016年政府集中采购目录及标准的通知》〔国办发〔2014〕53号〕规定的公开招标数额标准是120万元，PPP工程采购金额小那么千万，大那么几十亿、上百亿，远超120万元公开招标数额标准，所以只能走第三项“经批准”的方式。怎么个批准方式呢？
《实施条例》第二十三条对批准方式进行了明确：“采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者效劳，符合政府采购法第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的，经设区的市级以上人民政府财政部门批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式。”
从以上分析可知，PPP工程可以以合理理由报请设区的市级以上人民政府财政部门批准采用单一来源采购的采购方式，合理理由可以是“公共效劳的特殊要求”，也可以是其他正当理由。各省对其他理由的规定也各有不同，比方《山东省政府采购管理暂行方法》〔鲁政办发〔2013〕35号〕第二十五条规定“集中采购机关有充足理由认为只有从特定供给商处进行采购，才能促进实施相关政策目标的”可以申请单一来源采购，《浙江省政府购置效劳采购管理暂行方法》〔浙财采监〔2014〕28号〕第十一条规定“之前已由县级以上人民政府或授权的行政主管部门按规定与相关合作伙伴签订战略合作协议，按协议约定必须向相关政府合作伙伴或特定主体采购效劳的”、“为实施县级以上人民政府为促进社会经济开展需要决定的公共政策目标，需要实施单一来源采购的效劳工程”等均可以申请单一来源采购。
下面探讨操作流程。
政府采购分集中采购和分散采购，《政府采购法》第十八条规定：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购工程，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购工程，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”一般情况下，PPP工程一般采取委托采购代理机构进行采购的方式，该法第
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