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认罪认罚从宽制度的适用现状与反思——基于监察与司法衔接视角的考察

李庆森蒋人文

2014年10月23日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次提出要完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。2016年11月，《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》印发，认罪认罚从宽试点工作在18个城市正式实施。在总结一年多的改革试点经验后，2018年3月20日通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称为《监察法》）在第三十一条规定了监察调查程序中的认罪认罚从宽制度。①同年10月26日，《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称为《刑事诉讼法》）解决了《监察法》与《刑事诉讼法》（以下简称为“两法”）衔接中有关立案、强制措施、退回补充调查等诸多问题②，并较为系统地确立了刑事诉讼程序中的认罪认罚从宽处理制度。自此，认罪认罚从宽制度在“两法”中均得以规范确立，认罪认罚从宽制度改革与国家监察体制改革也在立法的推动下不可避免地产生了交集，故而认罪认罚从宽制度成为了“两法”衔接的一个重要“枢纽”。③

虽然《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称为《指导意见》）规定了所有刑事案件均可适用认罪认罚从宽制度，《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称为《监察法实施条例》）也扫除了诸多“两法”衔接中的障碍，但认罪认罚从宽制度在“两法”衔接中仍显现出了一系列的问题。如在刑事案件侦查阶段，犯罪嫌疑人在认罪认罚后有权委托律师作为辩护人，而在监察调查阶段律师却不被允许介入；监察机关提出从宽处罚建议的内容及文书没有明确规定，并且存在制约检察机关量刑建议权正常行使的可能；调查阶段认罪认罚从宽制度的适用率偏低。④对此，本文将从找寻“两法”中有关认罪认罚从宽制度的异同点出发，对“两法”衔接中认罪认罚从宽制度适用的理论难题与实践困境予以剖析阐释，以期在此基础上提出改革方案。

从立法初衷的角度来看，《刑事诉讼法》中的认罪认罚从宽制度以权利供给为导向，强调程序的正当性，具有较为浓烈的权利色彩；《监察法》中的认罪认罚从宽制度以反腐调查的高效为目标，体现出浓厚的职权色彩。从法律规范的角度来看，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚从宽的规定在“两法”中也并不一致，其差异性主要体现在两方面。

1.实体性条件层面

在《刑事诉讼法》中，涉嫌犯罪的被追诉人在自愿如实供述自己的罪行的基础上，如果对指控的犯罪事实没有异议表示认可，并且真诚悔罪，接受处罚，就应当对其予以从宽处理。⑤换言之，《刑事诉讼法》中被追诉人适用认罪认罚从宽制度需要满足“认罪+认罚”的条件，同时被追诉人要具有“自愿性”。而《监察法》则侧重从认罪认罚的正向适用性视角加以规制⑥，被调查人要适用认罪认罚从宽制度必须满足“认罪+认罚+四种特定情形”的条件，同时还要求被调查人具有认罪认罚的“主动性”。实际上，《监察法》所规定的四种“特定情形”与《刑法》中的四种“量刑情节”相类似，所以有学者认为《监察法》所规定的认罪认罚从宽的适用条件其实是将《刑事诉讼法》中的认罪认罚要求与《刑法》中的量刑情节规定进行了糅合。⑦综上，在实体性条件层面，《刑事诉讼法》采取的是自愿+认罪+认罚的宽松立法模式，《监察法》采取的是主动+认罪+认罚+四种特定情形的严格立法模式。⑧

2.程序性条件层面

认罪认罚从宽制度的程序性条件在《刑事诉讼法》中并没有特别规定，只要被追诉人符合认罪认罚从宽的实体性条件，便可直接对其适用，一般无需经过特别程序，也无需报上级机关同意或决定。但是，职务犯罪、职务违法案件的特殊性决定了监察机关要审慎适用认罪认罚从宽制度，因此《监察法》第31条明确要求其在对被调查人提出从宽处罚建议时，不仅要满足实体性条件，还要经过具有浓厚行政审批色彩的审查报批程序，即“集体研究决定+报上一级监察机关批准”程序。在内部审批阶段，“集体研究决定”在实践中一般是指具有领导身份的监察人员以会议讨论的形式形成是否对被调查人从宽的意见，避免由个别领导单独决定⑨，能够更好地保证认罪认罚从宽制度适用的合理性和正确性。在外部报批阶段，“两级”监察机关审查决定的“双保险”机制充分反映了监察机关适用认罪认罚从宽制度的审慎立场，也符合构建不敢腐、不能腐、不想腐之长效机制的现实需要。⑩

1.“从宽”的覆盖层面不同

根据《刑事诉讼法》第15条规定，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的，“可以依法从宽处理”?，而根据《监察法》《监察法实施条例》以及《监察法》释义的规定，监察机关仅能对适用认罪认罚从宽制度的被调查人提出从轻、减轻或免除处罚的从宽处罚建议。从文义解释来看，“从宽处理”与“从宽处罚”显然具有不同的内涵：“从宽处罚”仅包括实体上的从宽，而“从宽处理”不仅包括实体从宽还包括程序从宽。由此可知，相比于《刑事诉讼法》，《监察法》中的