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农村集体土地建设住宅楼买卖纠纷的分析

近些年来我院在审理地产案件中，不断遇到村委会利用集体土地建住宅楼卖给本村以外的村民和城市居居而产生的房屋买卖纠纷案件，这类案件具有涉及面大、人数众多、法律规定不甚明确的特点，还涉及小城镇建设的政策导向与有关法律规定的冲突问题。因此，如何正确把握法律与政策的关系，维护好本地区的社会稳定，妥当处理此类纠纷，须要仔细探讨。

一、集体土地建住宅楼的背景及基本状况

1993年国家六部委联合下发《关于加强小城镇建设的若干看法》，江苏省政府从1995年起，在全省范围内开展创新型小城镇活动，1996年3月28日南京市人民政府以宁政发69号文件下发南京市人民政府关于批转市建委《关于加强南京市村镇规划建设的实施看法》的通知。这一系列的文件规定了农村小城镇建设的规划、管理及实施的详细方法。在这样一种政策导向下，此项工作在乡镇集体土地上全面绽开。例如原南京市大厂区的葛塘镇于1995年起先了此项工作，该镇下辖的邻近大厂城区的中山村、欣乐村、四周村、新村村先后搞起了住宅楼的兴建工程。截止到1999年底上述四村共在集体土地上建立住宅楼73幢，24万平方米，3000多套房屋。3000多套的房屋中20%卖给了本村村民，80%卖给外地农夫和城镇居居。这四个村在兴建住宅楼的过程中一般都办理了或补办了下列手续：

1、原南京市大厂区安排经济委员会关于葛塘镇各中心村建设或贸易货栈工程建设的立项报告的批复；

2、原南京市大厂区土地管理局核发的或补发的“乡镇建设用地批准通知单”；

3、原南京市大厂区城乡建设局核发的“中心村住宅”或“贸易货栈”的红线图；

4、原南京市大厂区葛塘镇人民政府颁发的“江苏省村镇工程建设许可证”。

四个村在出卖3000多套房屋的形式上都采纳了与购房者签订“托付建房协议”的方式。“托付建房协议”的主要内容也都明确规定了村委会享有土地的全部权，购房者享有土地运用权和房屋的全部权。在本院所审理的此类房屋买卖纠纷案件中，全部建成的住宅楼也都经过了工程质量的验收，并领取了建筑管理部门颁发的质量合格证书。在审理此类案件过程中还发觉，凡已付清房款的购房者，村委会均按协议的约定为其办理了“村镇房屋全部权证”。

四个村的73幢住宅楼都与原大厂区的城区房屋或住宅小区毗邻，四个村住宅楼所占的非耕地也与原大厂区城区的国有土地接壤，住宅楼的配套建设、物业管理均已达到肯定的水平。

二、纠纷的缘由及解决此类纠纷的不同看法

在我院近些年所受理的村集体土地住宅楼买卖纠纷案件中，原告均为村委会，至目前为止尚无一例购房者诉村委会的案件，作为原告的村委会的诉讼恳求基本相同，都是要求购房者付清尚欠的购房余款，被告的抗辩理由也基本相同，主要是认为，原告无房地产开发经营的资格，“托付建房协议”无效，原告只能够为被告办理城市房屋全部权证书和国有土地运用权证书，被告即可付清余款。也有少数购房者并不主见托付建房协议无效，而以其他的理由相抗辩。这类案件的难点主要在如何认定“托付建房协议”的性质和效力。对此问题的相识看法分歧较大，主要有下列几种观点：

1、认为“托付建房协议”名为托付建房，实为房地产开发经营，而村委会不具有房地产开发经营的资格，集体土地亦禁止从事房地产开发经营，故应认定“托付建房协议”无效。

2、有条件的认可“托付建房协议”有效，即购房者是本村村民的，双方签订的“托付建房协议”有效，凡购房者是外地农夫或城市居民的，“托付建房协议”无效。

3、应当认定“托付建房协议”合法有效，因为托付建房与房地开发有着本质的不同，不应将小城镇开发建设与城市房地产开发经营混为一谈。“托付建房协议”的产生有其政策背景即小城镇的开发建设，托付建房协议的效力如何确定，关键是看建房有无规划、有无立项、有无审批、有无许可，假如村委会履行有关的法定手续，取得了相应的权利就应当认定“托付建房协议”有效，本区法院审理的集体土地建住宅楼的案件中的村委会均办理了相应的手续，故应当认定协议有效。

三、对此类案件的处理状况及缘由分析

我院自XX年始受理集体土地建住宅楼的房屋买卖案，截止XX年6月底已审结20余件，结案方式大都采判决形式，判决结果均认定托付建房协议合法有效，限令购房者支付购房款，担当诉讼费用。其部分购房者不服判决上诉至南京市中级法院，上诉期间又因双方达成协议，购房者撤回上诉。目前已审结