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中国人口老龄化应对方案

当前我国人口老龄化进程显著加速，据第七次全国人口普

查数据显示，65岁以上人口已达1.91亿，占总人口比例攀升至

13.8%，老年抚养比高达21.8%。在区域分布方面，形成以辽宁

（24.1%）、重庆（21.9%）为代表的深度老龄化地区和以广东

（9.9%）、西藏（6.4%）为典型的年轻型区域。预计到2035年，

我国老年人口规模将突破3亿，占总人口比重超过25%，进入

超级老龄化社会。面对养老基金支出占比GDP升至8.3%、医护

资源配置缺口达600万人的严峻挑战，本方案聚焦制度重构、

产业升级、科技创新、人才开发、保障强化五大维度，构建具

有中国特色的积极老龄化治理体系，确保在2049年前建成覆盖

全民、统筹城乡、可持续的多层次养老保障网络。

一、人口老龄化现状与发展态势

本部分基于多源数据融合分析，揭示老龄化发展的结构性

特征与区域差异，为精准施策奠定基础。通过建立动态监测模

型，预判未来二十年人口结构演变趋势和社会经济影响维度。

（一）人口结构演化新特征。

我国老龄化呈现增速快、基数大、高龄化三重特征。2024

年统计公报显示：总人口中60岁及以上群体占比达19.3%，较

十年前上升7.2个百分点。高龄老人增速尤为显著，80岁以上

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人口已达3580万，年均增长率超5%。人口红利窗口正在收窄，

劳动年龄人口连续5年负增长，2025年劳动力总量预计降至9.1

亿。在健康预期寿命指标方面，我国虽达72.6岁，但与实际寿

命差达8.3年，意味着平均每位老人需带病生存近十年。这种结

构转型对养老保险基金可持续性形成严峻挑战，全国社保基金

精算报告显示：若维持现有制度，基本养老保险基金将在2031

年首次出现当期赤字。

（二）区域发展失衡格局。

省际老龄化差异系数达0.41，形成四种典型区域类型：深

度老龄化地区如东北三省（老年比均超25%）面临产业空心化

与社保承压双重困境；输入型老龄化省份如浙江、上海主要承

受外来户籍老年人口照护压力；年轻劳动力富集区如广东省得

益于跨省劳动力迁移，老龄化率维持在9.3%低位；均衡发展型

地区以江苏省为代表，通过银发人力资源开发平衡养老压力。

特别值得关注的是农村老龄化水平（22.7%）显著高于城镇

（16.1%），但农村养老机构床位密度仅相当于城镇的37%，资

源配置倒挂现象严重。这种空间失衡要求政策设计必须采取区

域差异化施策路径。

（三）经济社会影响评估。

老龄化的经济成本正在持续上升。医疗保障支出2024年突

破1.8万亿元，占卫生总费用比重升至45%，其中慢性病治疗费

用占比高达68%。财政补贴压力持续加大，城乡居民养老保险

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补助资金年增长率达12.3%。在劳动市场领域，制造业人工短缺

率升至24.3%，重点体现在建筑、护理等劳动密集型行业。适老

产业发展滞后于实际需求，智能辅具市场渗透率不足15%，适

老化改造覆盖率仅为32%。基于国务院发展研究中心预测模型，

2025-2030年间老龄化将拉低潜在经济增长率0.8个百分点，需

通过全要素生产率提升进行结构性对冲。

二、多层次养老保障体系重构

构建基础保障与补充保险协同发展的三支柱养老金融框架。

通过制度创新打通保险、福利、救济三大系统的政策壁垒，建

立精算平衡长效机制。

（一）基本养老保险改革。

实施渐进式延迟退休政策，2030年前完成男女职工统一65

岁退休年龄改革。建立缴费年限激励机制，缴费满40年者养老

金替代率提升至70%。2026年起全面推行个人养老金账户制度，

年度税前抵扣限额提高至1.8万元。对灵活就业人员实行基础

养老金+个人账户分账管理模式，财政补贴标准与缴费档次挂

钩。建立养老基金风险准备金机制，按年度征缴总额的5%计提

储备金，应对未来支付高峰压力。在基金运营方面，放宽社保

基金股权类投资比例限制至40%，重点配置水电、高速等稳定

收益类基础设施REITs产品。

（二）长期护理保