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“招标时说好按财政评审概算定总价，竣工后审计却要求按图纸据实核减——我们和施工方签的总价合同，难道成了一纸空文？”
在工程总承包（EPC）项目管理中，不少建设单位都曾遭遇过这样的审计僵局：初设阶段按设计概算确定总价合同发包，却在结算环节被要求突破合同约定“据实审计”。
一边是审计部门的监管要求，一边是合同约定的法律效力，夹在中间的建设单位既担心审计合规风险，又害怕违背合同引发履约纠纷。
今天，我们就从法律依据、合同逻辑、实务案例三个维度，拆解如何打破这一僵局，说服审计部门尊重总价合同约定。
一、先明确核心矛盾：审计监督≠合同变更权
很多审计争议的根源，在于混淆了“行政审计监督”与“民事合同约定”的边界。
审计部门提出“据实审计”，本质是出于政府投资管控的职责，但这一职责是否有权突破已经生效的合同约定？
答案是否定的，我们可以从法律定性和权力边界两个层面说清这一点。
1.法律层面：审计是监督，不是“合同裁判”
根据《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（2001年），明确指出“审计是国家对建设单位的行政监督，不影响建设单位和承建单位之间合同的效力”。
这意味着两件关键事：
?建设单位与施工方签订的总价合同，是平等民事主体之间的法律约定，自双方签字盖章后生效，受《民法典》保护；
?审计部门的监督职责，针对的是建设单位的资金使用合规性，而非直接改变施工方的合同权利。
打个比方：审计就像“财务监督员”，可以检查建设单位是否按合同付款，但不能要求“监督员”直接修改建设单位和施工方的合同条款。
2.实务误区：别把“概算评审”和“竣工审计”混为一谈
案例：某市政道路EPC项目，初设阶段财政评审概算为1.2亿元，建设单位以此为基准设招标限价，最终施工方以1.18亿元总价中标。
竣工后审计部门提出“按施工图实际工程量重新核算，扣减未施工的绿化带费用500万元”。
这里的核心误区是：审计部门将“财政评审概算（招标限价依据）”与“总价合同结算”搞反了。
财政评审概算的作用，是确定招标阶段的价格上限，避免建设单位超预算发包；而总价合同的核心，是施工方基于初设文件，对项目全部工作内容报价并承担价格风险。
如果审计要求“按图纸据实核减”，相当于让施工方承担了“初设与施工图差异”的全部风险——这既不符合EPC项目“总价包干、风险共担”的原则，也违背了招标时的报价基础。
二、用三大依据说服审计：合同、法规、实务逻辑
面对审计部门的异议，空口说“合同不能改”是不够的，必须拿出清晰、可落地的依据。
我们可以围绕“合同约定有效性”“EPC法规要求”“招标公平性”三个核心点，整理成审计部门能认可的逻辑链。
1.依据一：总价合同的“不变性”有明确法律支撑
《民法典》第136条规定：“民事法律行为自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。
行为人非依法律规定或者未经对方同意，不得擅自变更或者解除民事法律行为。”
具体到EPC项目中，这一条的应用场景非常明确：
?建设单位与施工方在合同中约定“除设计变更、政策调整等约定情形外，总价不调整”，这是双方共同确认的民事法律行为；
?审计部门作为行政监督机构，既不是合同当事人，也没有法律赋予的“单方面变更合同”的权力，若强行要求“据实审计”，本质是违背《民法典》的“合同自愿原则”。
举个反面例子：如果审计可以随意突破总价合同，会导致什么后果？
施工方在投标时，原本会基于初设文件核算成本、考虑风险（比如初设与施工图的偏差），若后期审计要“据实核减”，相当于施工方的风险测算完全失效——这会让投标变成“猜谜游戏”，最终要么没人敢投标，要么施工方为了规避风险报高价，反而推高政府投资成本。
2.依据二：EPC法规明确“总价合同优先”，且限定调整范围
《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《管理办法》）是EPC项目的核心指引文件，其中第16条明确规定：
?“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同”；
?“采用总价合同计价的，除合同约定的可以调整的情形外，合同总价一般不予调整”。
虽然《管理办法》不是法律或行政法规，但作为住建部牵头制定的规范性文件，是各地政府部门开展EPC项目管理的重要依据，审计部门也应参考这一规则。需要特别说明的是：
?初设阶段发包的EPC项目，本身就存在“初设深度不足”的特点，总价合同的设计初衷，就是让施工方参与设计优化，并承担“初设到施工图的深化风险”——这是EPC模式“设计施工一体化”的核心优势，若审计要求“据实结算”，相当于否定了这一模式的价值；
?《管理办法》也提到“政府投资项目可合理确定合同价格形式”，但“合理”不等于“随意突破总价”。
只有当项目出现“超出初设范围的重大变
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