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党政合署办公机构组织形式的分析与建构

文/中共国家税务总局党校（国家税务总局税务干部学院）公共教研部（党建教研部）涉税法律教研室宋龙飞

【摘要】作为我国政治体制框架下组织设置的独特方式，党政机关合署办公很早便在不同领域开始实

施，且得到大力推行。然而组织法理论上对于合署办公的研究却明显不足，实践中产生了“一套机构、两块

牌子”“大部门式”“办公场所共享式”等不同的组织形式。合署办公目前存在着与党和国家机构改革的实

际情况、政策初衷以及加强党的领导的整体要求不相符的问题。因此，有必要明确党政合署办公的一般标

准，澄清相关概念，按照其独特的逻辑结构建构形式，实现党政合署办公机构设置的规范化与法治化。

【关键词】党政机关；机构设置；合署办公

作为我国特色政治体制框架下的产物，党政机关合工作机构，两个机关名称”[4]。20世纪90年代，在全国范

署办公一直以来都是我国党政机关组织设置的一种重要围内开展的纪检监察党政合署改革中，这种解释在各种

方式。据有关资料显示，党政机关合署设置最早是在党新闻、文件与档案中被频繁使用，其主要阐述在开展相

和政府的监督机构试行。为响应中共中央的号召，安徽关工作的过程中，必须根据实际工作情况通过使用两个

省在1953年率先运用了不同委员会合署办公模式，省人名称应对各项工作。其中，“一套机构”指对于同一个

民监察委员会通过与省纪律检查委员会联合，切实提升领导班子而言，需要设置一套科学统一的内设机构，并

[1]且要明确核定编制，科学确定领导职数，并结合实际情

了办公效率，并且后续开始在一些单位尝试党政合署。

从2000年开始，合署办公模式不仅逐渐在各地方党和国况对内设机构进行设置；“两块牌子”指一个机关要结

家机构中得到应用，而且合署范围也从原先的纪检监察合实际工作需求使用两个名称，并针对不同的名称刻制

领域扩展到其他领域（如2000年1月，湖北省地方党政机专属印章。

构改革中除省纪委和省监察厅合署办公外，省政法委员（二）“大部门式”党政合署合并。2009年以后，

会与社会治安综合治理委员会办公室也合署办公。同年4随着中央与地方大部制改革的推进，以广东佛山市顺

月，河南省开展省直党政机关机构改革，改革后实行党德区党政合署大部制模式为代表的地方合署办公式改革

政合署的部门有省纪委与省监察厅、省政法委员会与社逐渐得到推广，从而间接引发了“合署办公”形式的变

会治安综合治理委员会办公室、省机构编制委员会办公化。早在1992年到1993年的机构改革中，顺德已开始尝

[2][3]试合并在党委和政府系统中职能相近的机构或部门，并

室与省人事厅，高等学校工作委员会与省教育厅）。

此后，党政机关合署办公得到了更多的政策支持，党和将原有的56个党政机构精简为28个。2004年，顺德决定

国家机构改革的多个重要文件中不仅对党政机关合署办将区委办、区政府办，区委组织、区人事局等部门进行

公改革的整体定位更加明确，而且对省市县地方党政机合署办公[5]。在党的十七大会议上，通过多方商议，针

关推进改革的力度做了严格要求。对党政机构改革作出了一系列阐述，并提出了一系列要

求。相较于“一套机构，两块牌子”的党政合署，“大

一、党政机关合署办公组织形式的演进

部门式”党政合署合并的部门数量相对较多，基本上是

（一）“一套机构、两块牌子”。1993年，中央纪先将政府部门中相关部门进行裁撤与合并形成大部门

律检查委员会和监察部合署办公之后，党政合署办公的后，再与联系密切的党委工作部门进行合署或合并。由

形式开始在全国普遍实施。实施合署办公的党政机关部于涉及部门较多，相关党政部门之间职能相近且关联的

门对“合署办公”的理解主要以中央纪律检查委员会、程度一般要低于“一套机构，两块牌子”式的党政合署

监察部在合署办公方案中所称的“合署办公”或“合署办合并。另外，党政部门之间的职能