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营改增仍存制度性缺陷立法需兼顾公平和效率

12月2日上午，国务院新闻办举行全面推开营改增试点运行情况政策吹风会，财政部副部长史耀斌、国家税务总局总会计师王陆进介绍了全面推开营改增试点工作的进展情况并回应了热点问题。

史耀斌表示，全面推开营改增试点后，相关营业税纳税人都成为增值税纳税人，实现了营业税到增值税的税制转换，减轻了企业负担、增强了企业活力，在一定程度上也对冲了经济下行压力。从税制运行实时监测情况来看，试点总体上取得了良好效果，达到了预期目的。

史耀斌表示，增值税目前的税率有四档，分别为17%的基准税率、13%、11%和6%的税率，根据不同的行业，选择适用不同的增值税税率。同时，在征收管理等一些技术管理方面，还有一些需要完善的地方。从政策上来讲，比如税率就需要简并。

另外，史耀斌还明确提出，目前增值税是按暂行条例和国务院批准的试点办法征收的。立法的工作需要与增值税改革试点和改革方案有机结合，适时启动增值税立法工作。

那么，营改增在试点运行实现预期目的同时，还有哪些需要进一步改进和完善的问题?四档税率应如何进行简并?增值税立法的时机是否成熟?还需要做哪些准备工作?

问题

制度设计仍存缺陷

2012年1月1日，上海首推交通运输业和现代服务业营改增试点，其后历经邮政业、电信业营改增试点，直至2016年5月1日，营改增在全国所有地区所有行业全面推开，营业税最终退出历史舞台。从营改增实施效果来看，利大于弊，制度优势明显。营改增不仅理顺了货务劳务税制改革的思路，并且倒逼了财税体制改革，宏观意义上的流转税负也有所降低。

“但营改增所体现出来的制度设计缺陷也不容忽视，必须予以深刻剖析，以期对增值税立法有所裨益。”

此次营改增制度设计及试点过程，受到较多的政府行政干预，缺乏社会互动机制。为了实现行业税负“只减不增”的改革要求，营改增制度设计决策层采取了一系列特殊性扣除政策和简易计税方法，以保证过渡期行业税负只减不增，却造成严重的行政干预。同时，营改增制度设计缺乏社会互动机制，缺乏充分的税收民主参与，应引起政府及社会各界的高度关注。

其次，此次营改增的制度设计缺陷之一是并未将金融经济与实体经济之间的藩篱拆除。虽然金融业实行税款抵扣制，增值税抵扣链条趋于完整，体现了税制的公平性，但对其下游企业客户，即使属于一般纳税人，仅允许抵扣接受直接收费金融服务所支付的手续费、佣金、管理费、服务费、开户费、结算费等各类费用支出的进项税额，不允许抵扣贷款利息支出的进项税额，也不允许抵扣金融商品转让的进项税额(政策规定金融机构转让金融商品时不得开具增值税专用发票)，最终导致下游企业客户无法抵扣利息支出的进项税额，造成增值税抵扣链条中断，加重了下游企业客户的税收负担，无法发挥增值税消除重复征税的制度优势。

贷款利息支出不允许抵扣进项税额，意味着营改增制度设计上对金融经济与实体经济规定了不同的税收待遇，有悖于税收公平原则。

再次，此次营改增的制度设计存在的另一个典型缺陷是，与管理者、劳动力等人员有关的费用支出的进项税额不允许抵扣。这类费用支出主要有以下三类：一是工资薪金、劳务费用等直接人工费用，这些费用支出不允许抵扣进项税额，只允许作为成本或费用在企业所得税前列支;二是人身保险费不允许抵扣进项税额，但与财产相关的财产保险费允许抵扣进项税额;三是与人员相关的交通费用不允许抵扣进项税额，但与货物相关的运输费用却允许抵扣进项税额。

从经济学角度分析，管理者、劳动力的再生产也需要基本生计费用，工资薪金、劳务费用等支出恰恰是维持生计的费用，属于补偿性支出而非价值增值额，也需要抵扣进项税额;交通费用不论是人员发生的还是货物运输发生的，本来都属于转移的价值，两者没有本质差

二会加大征管难度，同时给寻租提供可乘之机。经济系统极其复杂，各种商品和服务的差别极其细微，且不断产生新的商品和服务，因此很难清晰准确界定各种商品和服务适用的税率，这带来税收征管的难度。

同时，纳税人倾向于选择适用低税率，而是否适用低税率一方面取决于税法的规定，也在一定程度上取决于基层税务机关的执行，尤其是对特征比较“模糊”、处于高低税率中间区的商品，给基层税务机关的税法执行带来了空间和弹性。在这种情况下，寻租空间自然产生且难以避免，增大了执法人员的执法风险和腐败概率。

从理论的角度分析认为，单一税率最为理想。但从世界范围观察，实行增值税的国家，多数选取基本税率加优惠税率的基本模式，这种模式既在较大限度上保证增值税税率中性的要求，也兼顾了社会政策和产业政策的导向，即将与人们生活紧密相关的产品和服务设定为低税率(包括零税率)，削弱了增值税在调节收入分配方面的累退性。

根据我国税收制度与征管现状，提出了增值税税率简并优化思路。一是降低增值税基本税率，简并多档税率为不超过3档税