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地方债本金偿还方式的规范分析与检讨

王志攀张钦润

（山东科技大学文法学院，山东青岛266590）

一、问题的提出偿还主体、受偿主体、偿还方式、资金来源、起息日

自2014年修正的《中华人民共和国预算法》（以期、兑付日期、计息方式、可否赎回等具体问题。

下简称《预算法》）确立省级政府适度举债权以来，《地方政府债券发行管理办法》（以下简称《管理办

迄今已满十年。截至2024年4月末，全国地方政府债法》）第八条对地方债本金偿还方式做出了简单规

务余额417489亿元。其中，一般债务161677亿元，定：“地方财政部门可结合实际情况，在按照市场化

①

专项债务255812亿元。从现实情况看，地方政府先原则保障债权人合法权益的前提下，采取到期偿还、

前发行的债券已陆续到期，需要偿还巨额债券本金，提前偿还、分期偿还等本金偿还方式。”作为债权、

同时，由于债务余额体量巨大，每年需要偿付高额债债务的实现方式，偿还方式一方面对发行人构成了实

券利息。2023年1—12月，地方政府支付债券利息高质性的硬约束，另一方面直接决定了债权人能否顺利

②

达12288亿元。预计未来一段时间内，地方政府每实现债权，并对地方政府债券的“发行端”乃至“管

年需要偿还的债券本金规模将不断攀升，需要偿付的理端”产生一系列辐射性影响。考察《管理办法》等

债券利息额也会居高不下。地方政府一方面发行新增规范性文件以及偿还方式的具体实践，不难发现，我

债券，另一方面需要发行再融资债券以偿还到期债券国确立了以到期偿还方式为主、分期偿还方式为辅、

本金，其年度发行债券规模将维持在高位。根据财政提前偿还方式为补充的制度框架。基于债务风险的防

部网站数据，2023年全国发行地方政府债券93374亿范化解和债务负担的代际公平，我们认为有必要对地

元，其中，新增债券46571亿元，再融资债券46803方债本金三种偿还方式的制度安排和具体实践进行检

③

亿元。需要注意的是，地方政府通过发行再融资债讨。然而，学界主要关注债券发行、监督监管、风险

券来偿还到期债券本金，再融资金额大体上占到需偿防范等问题，对地方债本金偿还特别是偿还方式等问

还本金的九成。这种“借新还旧”现象表明，债券到题缺乏足够的关注和研究。基于此，本文分别对地方

期后地方政府不能正常偿还本金，可以说存在大量债本金偿还的三种方式进行规范分析和检讨，意图对

“违约”现象，事实上导致了到期债券的展期。虽然三种方式的制度地位和关系框架进行重新定位，主张

地方政府债务余额控制在全国人大批准的限额范围以法律形式确立以分期偿还方式为主、提前偿还方式

内，债务风险总体可控，但新增债券与再融资债券不为辅、到期偿还方式为补充的新框架。

断累积、叠加到期，地方政府一次性还本付息的压力二、地方债本金到期偿还方式的主导地位及其检讨

将非常大，地方政府债务的“雪球效应”带来的潜在（一）实践中到期偿还方式的主导地位

风险不容忽视。从实际情况看，到期偿还在三种偿还方式中居主

地方债本金偿还问题不仅直接涉及债务风险，而导地位。根据中国债券信息网数据，2023年度全国共

且关系到债务负担的代际公平问题，还与经济增长的发行分期偿还的地方政府债券304只，非分期偿还的

政策选择等有关。《预算法》第三十五条主要从发债地方政府债券则有1870只。由于提前偿还方式内嵌

主体、发行规模、程序控制等方面对地方政府债券的于到期偿还和分期偿还的债券之中，因此，非分期偿

“发行端”做出了规定，对地方政府债券的“偿还端”还实际上就是到期偿还，换句话说，2023年度到期偿

却未作规范。规范地方政府债券的“偿还端”，涉及还的债券高达1870只。

基金项目：司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目“社会企业视角下实现共同富裕的法治化保障研究”

（21SFB4055）。

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2025.01.009

【88】《金融发展研究》第1期