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云南行政学院学报2008年第6期

对中国府际治理的现状分析与思索

徐凌，陈翔

(广州大学公共管理学院，广东广州，510000)

摘要：府际治理是指不同层级政府间的治理网络。在转型时期，中国政府面临着权责分割、管理层级与管理幅度机械

设置等问题。通过对这些问题的分析研究为我国进一步完善地方政府的行政改革提供路径选择。

关键词：地方政府；权力资源；城乡分治

中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：】671—0681(2008)06—0020—03

作者简介：徐凌(1976一)，女，广西桂林人，副教授，中山大学O5级行政管理在职博士。陈翔(1983一)，男，广东

广州人，O7级行政管理硕士研究生。

府际治理(IntergovernmentalGovernance，IGG)之间的行政管辖权关系紊乱的问题。一些“可盈

是指不同层级政府之间的治理网络。它是由府际性”机构，一般由上级直属部门直接管理或以其为

关系(intergovernmentalrelations，IGR)与治理理念主导、乡镇政府为辅来管理。而一些“非盈利”机

(governance)在行政改革的进程中相互融合而成构，则被上级政府“赋予”乡镇政府进行“自治”。结

的。从狭义上说，府际治理仅指不同层级政府间的果就导致权力都集中于上级政府职能部门的分支

垂直治理网络；而广义上的府际治理，则不仅包括机构上，而责任却散落在乡镇政府上。同时，乡镇

中央政府与地方政府之间，上下级地方政府之间的政府作为一级地方行政组织，在很多方面却不是执

纵向治理网络，同时还包括互不隶属的地方政府之法主体，甚至并不拥有对本级政府进行财政收支的

间的横向治理网络，以及政府内部不同权力机关之基本权力。由于重要的经济管理和执法机构都受

间的分工与协作治理网络。本文所阐述的府际治到上级政府的垂直管理，以至乡镇政府所提供的生

理主要是地方政府之间的横向合作治理网络。这产服务、保护环境和管理社会等职责被分解，乡镇

种治理网络要求地方政府去识别一系列处于政府的事权内容亦处于“虚置”的状态，同时上级延伸下

间或政府之外的组织，并与其建立公共服务网络，来的分支机构又越权行事，实行自身职责的转移，

来解决由于社会发展所带来的地方公共服务“缺这样，乡镇政府的权益就受到了各种分支机构的侵

位”问题。害，从而导致乡镇政府对直属管理部门的严重依

一、当前中国地方政府的现状分析赖，甚至变成上级政府的附庸，最终乡镇一级政府

改革开放前，我国政府主要强调政治职能的发也无法真正地成为有效的治理主体。

挥，忽视了经济、社会和文化等职能对社会发展的(二)地方政府的管理层级与幅度的机械定位

作用。改革开放后，政府将工作重心从政治转移到我国目前采用的是直线职能式的行政组织结

经济建设方面上，从此经济职能便成为了政府工作构。纵向上，划分为中央(国务院)一省、自治区、直

的着力点。辖市一自治州、县、自治县、市一乡、民族乡、镇四个

(一)地方政府职责任务与权力资源不相符