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农村土地确权登记中的法律冲突与协调

引言

农村土地确权登记是深化农村土地制度改革的基础性工作，其核心在于通过法定程序明确土地权属关系，保障农民财产权益，为土地流转、抵押融资等市场化配置提供法律支撑。然而，在实践推进过程中，由于我国农村土地法律体系的复杂性、政策变迁的阶段性以及基层治理的特殊性，不同层级、不同领域的法律规范之间常出现矛盾与冲突，导致登记程序受阻、权利界定模糊、纠纷化解困难等问题。这些法律冲突不仅影响确权登记工作的效率，更可能动摇农民对土地权利的稳定预期，制约农村土地制度改革的整体进程。本文将围绕农村土地确权登记中的法律冲突表现、成因及协调路径展开系统分析，以期为完善相关法律体系、提升实践操作性提供参考。

一、农村土地确权登记中的主要法律冲突表现

（一）不同位阶法律规范的冲突

我国农村土地法律体系由宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章等多个层级构成，理论上应遵循“上位法优于下位法”的原则，但实践中因立法时间差异、调整重点不同，常出现下位法与上位法精神不一致，或同一位阶法律规范相互矛盾的情况。

例如，《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《承包法》）与《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）在“承包地调整”规则上存在差异。《承包法》规定“承包期内，发包方不得调整承包地”，仅允许因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形下，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级农业农村等行政主管部门批准后进行小范围调整；而《土地管理法》则强调“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的原则，未对承包地调整作出具体限制，仅要求“确保耕地总量不减少”。这种差异导致基层在面对人地矛盾突出的村组时，难以明确调整承包地的合法边界——严格执行《承包法》可能加剧人地不均，而依据《土地管理法》的原则性规定调整又可能被质疑违反《承包法》的禁止性条款。

（二）法律规范与政策文件的冲突

农村土地制度改革具有鲜明的政策驱动特征，中央及地方常通过政策文件对法律未覆盖或滞后的领域进行探索，但政策的灵活性与法律的稳定性之间易产生张力。以“三权分置”改革为例，政策提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的目标，并允许土地经营权以出租、入股等方式流转；然而《承包法》在修订前仅规定“土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，未明确“土地经营权”的独立法律地位，导致实践中土地经营权的抵押、融资等权能缺乏直接法律依据。尽管后续《承包法》修订已将“土地经营权”纳入规范，但在修订前的过渡阶段，基层登记机构常面临“按政策登记无法律支撑，按法律登记无法满足改革需求”的两难困境。

（三）程序规范与实体权利的冲突

农村土地确权登记既是确认实体权利的过程，也是遵循法定程序的行政行为。但程序规范的严格性与实体权利的复杂性之间常出现脱节。例如，《不动产登记暂行条例》要求登记需提供“不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件”等材料，而农村土地因历史沿革复杂，许多土地的权属来源证明（如早年的分田协议、生产队记录）已遗失或损毁；部分特殊群体（如外嫁女、入赘婿）的成员资格认定缺乏统一标准，导致其无法提供符合要求的权属证明。此时，若严格按程序要求不予登记，可能实质侵害农民的实体权利；若放宽程序要求，又可能引发“登记不规范”的质疑，甚至为后续权属纠纷埋下隐患。

二、法律冲突产生的深层原因

（一）立法背景差异导致的规范滞后

我国农村土地法律体系是在不同历史阶段逐步形成的，不同法律的立法背景与价值取向存在差异。早期立法（如1986年《土地管理法》）更侧重土地资源的保护与管理，强调集体对土地的统一支配；随着市场经济发展，后期立法（如2002年《承包法》、2007年《物权法》）逐渐转向对农民个体权利的保护，突出土地承包经营权的物权属性。这种“重管理—重权利”的价值转向，使得不同法律在权利主体界定、权利内容设置、权利变动规则等方面出现矛盾。例如，《土地管理法》基于“集体所有”的表述，隐含“集体意志优先”的逻辑；而《物权法》将土地承包经营权明确为用益物权，强调“物权法定”“物权公示”，二者在“集体调整承包地的权限”“登记对物权效力的影响”等问题上的冲突，本质上是不同历史阶段立法价值的碰撞。

（二）部门利益博弈下的规则失衡

农村土地管理涉及农业农村、自然资源、林业草原等多个部门，各部门在立法过程中往往基于自身管理职责制定规则，导致法律规范的碎片化。例如，农业农村部门主导的《承包法》更关注承包关系的稳定与农民权益保护，强调“承包期内不调地”；自然资源部门主导的《不动产登记暂行条例》则侧重登记程序的统一性与不动产交易安全，要求“登记要件齐全”；林业部门针对林地的登记规范又因林地的生态属性，对“公益林”“商品林”