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撤县设区“急刹车”

撤县设区，到底意味着什么？又何以在今天开始收紧？

“撤县设区进展到哪一步了？”2024年9月，东部某省份的网友在当地的民生在线网留言咨询。当地负责人回复称：“行政区划应当保持总体稳定，必须变更时，应坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应的方针，制订变更方案，逐级上报审批。”

这一番回复态度模糊，似乎预示着撤县设区的工作进展尚不明显。而在近日，有媒体联系甘肃、湖北、山东等曾打算撤县设区（市）的地区的民政部门，他们均表示此事已处于搁置状态，何时重启尚无明确时间。

事实上，撤县设区“急刹车”早已有迹可循。

2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确“严格控制撤县建市设区”。自此，持续数十年的撤县设区开始在实质层面降温。

所谓撤县设区，是指将县级行政区域升格为市辖区，行政级别不变，同样转为城市管理模式，并纳入城区之中。

在过去一段时间，很多地方非常热衷于撤县设区。目前全国共有1300多个县、900多个市辖区、300多个县级市。相比十年前，市辖区增加了lIO个，而县数量减少了141个。县的数量甚至达到了历史低点。曾有学者统计，如今“县”在县级政区中的比例只有约49.88%，达到秦汉以来最低值，占比已跌破50%，并且还有继续减少的趋势。

当然，“消失”的县并不仅仅是并入城市辖区，还有很多变成了县级市。

撤县建市设区，好处是非常明显的。从县到市、区，一字之差，但城市功能和管理模式却发生了巨大改变。

县的中心工作事实上还是农业。所以无论是用地指标、区位规划等限制都非常严格，大开大阖、轰轰烈烈的地方建设很难放开手脚。此外，行政编制的数量、岗位，包括转移支付的资金使用，城市维护建设税等税种的开征等，县的腾挪空间都远远小于区和市。

由此，很多具有发展潜力的县都对撤县设区充满了期待。就不说更加全面的产业发展，哪怕就是给中心城区提供一个“睡城”，那些拔地而起高楼背后的房地产行业，就已经充满了“诱惑”。

而对于城市来说，将县并入自己的辖区也有着非常现实的利益考量。一旦撤县设区，那么最直观的改变就是城区面积和城区常住人口的增加，城市将有可能马上跨入一个新的量级。

城区面积和常住人口，其实是很多大型建设的基础指标。比如根据《关于加快城市快速轨道交通建设管理的通知》，建设地铁的门槛是一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。那么撤县设区当然是达标的捷径。

由此人们得以看到过去几年撤县设区的快速推进。在四大一线城市和15座新一线城市中，北京、上海、广州、深圳、武汉、天津、南京、东莞、佛山这9城都已进入“无县时代”，即辖区内再没有县的存在。

更多的三四线城市也在酝酿跟进。陕西汉中、河北衡水、安徽滁州、安徽芜湖、江西赣州等多地均在当地的“十四五”规划纲要中提出撤县设区相关内容。

撤县设区，看似轰轰烈烈、遍地开花，但这一切为何在近几年戛然而止？

撤县设区，不是没有代价的。

撤县设区虽然可以打破从发展规划到经费使用的一系列限制，但对于县域来说也会失去财政自主权，县不再能够根据自身需要使用经费，而要服从“安排”。而这就容易造成城市的虹吸效应。县域原本的产业结构、人口分布等，很容易在城市整体的规划之下被“打散”，资源进一步向城市集中。

因为丧失财政自主权，县一级政府的长期激励消失，反倒可能导致原本的县域丧失活力，失去自身的发展优势。

有学者表示，东部沿海一些经济发达的县级市，城镇化率很高，早就是全国百强县，其所在的地级市想将其改为市辖区，但这些县级市更想保持财政独立性。

而另一个更严重的问题则是，很多地方对撤县设区“一哄而上”，但并没有多少现实层面的连接，导致了一种“假性城市化”——城市数字层面摊大了，但原本被撤掉的县域却并没有迎来想象中的快速发展，各项指标裹足不前，甚至和中心城区的发展差距进一步拉大。

此外，还会产生诸如地名改换、证件更替等行政成本。

也正是在这个大背景下，近些年国家层面对撤县设区的反思也开始出现，政策也开始逐渐收紧。

2022年国务院政府工作报告提出，“要提升新型城镇化质量”“严控撤县建市设区”。同年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出“严格控制撤县建市设区”。

2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议召开，会议强调：“要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。”

大城市告别无序扩张，在这个大背景下，有媒体直言撤县设区迎来了大转向。

但从政策层面看，似乎并未完全堵上撤县设区的口子，只是标准恐怕会大幅提高。像过去那样“大手一挥就版图一变”的现象，怕是很难出现了。

过去，人们习惯的是一种城市化叙事。城市，