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答好农业转移人口市民化这道统筹题

侯馨远赵宇恒

城镇化是现代化的必由之路。党的二十大报告明确提出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。今年的《政府工作报告》也提出，把加快农业转移人口市民化摆在突出位置。现阶段推进新型城镇化为什么要把加快农业转移人口市民化摆在突出位置？农业转移人口市民化难在哪？怎样让农民工在城乡间进退有据，更好地融入城市生活？本文邀请中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所研究员涂圣伟，中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎，中国社会科学院农村发展研究所农村信息化与城镇化研究室主任、副研究员苏红键三位专家进行深入探讨。

推进农业转移人口市民化应当把进城农民的自身发展摆在第一位

问：当前，中国新型城镇化建设和农业转移人口市民化进展如何？现阶段强调加快推进农业转移人口市民化有哪些考量？

涂圣伟：城镇化是人类社会发展的客观趋势，也是现代化的必由之路。过去40多年来，我国经历了人类历史上前所未有、最为波澜壮阔的城镇化进程，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出实施新型城镇化战略，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，我国城镇化加快从速度型向质量型转变，取得新的历史性成就。2012年-2023年，我国城镇常住人口从7.1亿人增至9.3亿人，累计增加2.2亿人；2023年常住人口城镇化率达到66.2%，年均提高的幅度保持在1个百分点以上。

在推进新型城镇化的过程中，农业转移人口市民化一直是首要任务，当前阶段将其摆在更加突出的战略位置，我认为主要有两方面原因。一方面，新型城镇化是我国最大的需求潜力所在，是扩内需、稳增长、惠民生的黄金结合点，既利当前，又惠长远。目前，还有很多农业转移人口尚未充分享有城镇基本公共服务，围绕市民化进行的基础设施、公共服务设施建设等投资，都是有效益的投资。同时，一部分农业转移人口逐步成长为中等收入群体，通过市民化可以帮助他们消除消费的后顾之忧，有效释放这部分人的消费需求。另一方面，加陕推进农业转移人口市民化，是统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的必然要求。农业转移人口市民化牵动着城乡发展，他们在城乡之间流动，在城镇就业安居，不仅有利于优化城镇结构体系，也有利于农业规模经营，提高农业劳动生产效率。此外，当前强调加陕推进农业转移人口市民化，也与近年来我国城乡融合发展水平不断提高、各方面条件更加充分有关。

问：2023年，中国常住人口的城镇化率提高到66.2%，按户籍人口计算则是47%，二者相差19个百分点。根据国家统计局调查，目前仍有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未在城镇落户。您认为造成这种人户分离现象的主要原因有哪些？

苏红键：农业转移人口人户分离现象与城乡两栖现象基本对应，具体又可以分为主动选择的城乡两栖和被动选择的城乡两栖，其产生的主要原因不同。农业转移人口主动选择城乡两栖的原因主要体现在三个方面。第一，基本公共服务均等化水平不断提高，降低了在城市落户的必要性。以流动人口比较重视的子女教育为例，近年来，县域内务工人员农村子女进入县镇就读、外出务工人员子女随迁就读的支持政策不断完善，城镇流动人口提供相应证明材料，子女入学权益基本都有保障。第二，虽然户籍制度改革意见规定不得以退出农村权益作为农民进城落户的条件，但在实践中，出于对农村权益保障的担忧，一些进城务工人员或者在城镇定居的农业转移人口依然不愿意落户。第三，另有部分农业转移人口选择城乡两栖，与其在城镇“定居难”有关，是为了保障个体或家庭在城乡间进退有据的自主选择。当然，还有少量落户壁垒依然较高的超大特大城市，其中的农业转移人口较难落户，属于被动选择的城乡两栖。这与这些城市较强的人口吸引力与有限的人口承载力之间的矛盾有关。

需要强调的是，近年来较大的两率差距实际上反映了户籍制度改革和基本公共服务均等化的成效。随着落户必要性的降低，越来越多农业转移人口从之前的“进城不能落户”转变为“进城不愿落户”。这对市民化战略提出了新的要求，市民化的主要路径应从城市户籍改革转向城乡系统改革。

在优化城镇基本公共服务方面，要在增强政策协同性上有更大突破

问：有观点认为，当前农业转移人口市民化面临着大城市“农民工多”但“市民化难”的难点。在您看来，农业转移人口市民化主要难在哪？

涂圣伟：从世界范围看，实现像中国这样如此大规模的农业转移人口市民化，目前没有先例。我国农业人口转移还有一个很显著的特点，我把它形容为空间上的“跳跃式”转移。很多农业转移人口流动的路径，是由农村直接流向了大城市、超大城市。由此，必然会给大城市的公共资源配置和公共服务供给带来压力，出现大城市“农民工多”但“市民化难”的现象。

事实上，推进农业转移人口市民化还有另一层含义，就是要促进农业转移人口在大中小城市均衡地市民化，不能把