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谁来经营中小学食堂？

如何让自营和外包两种经营模式都处在有力的监管之下，已经成为校园食品安全治理无法回避的必答题。

从外包转为自营，这是当前国内许多中小学食堂在做的事。自营和外包是我国中小学食堂的两种经营模式，自营强调校方主体责任和成本核算，要求校方全程掌控采购、品控、定价等环节；外包则依托市场化运作，将食堂的经营管理权交由第三方餐饮企业，校方履行监督之责。

近年来，国家多次对中小学食堂外包乱象发出治理指示。2019年市场监管总局办公厅等部门联合印发《关于落实主体责任强化校园食品安全管理的指导意见》，明确“具备条件的中小学、幼儿园食堂原则上采用自营方式供餐，不再引入社会力量承包或者委托经营食堂，不再签订新的承包或者委托经营合同”。目前，全国已有多个省份出台配套文件，宣布实现中小学食堂全部或者高比例自营。

不过，据了解，这场“外包变自营”的变革，事实上正在变得“上有政策、下有对策”：部分学校食堂对外宣称自主运营，实际经营权仍通过人员劳务派遣、食材供应、设备租赁等拆分形式流向餐饮企业。

对此，多位专家指出，其实无论自营还是外包，都各有利弊，当学校既无专业管理能力又缺乏监督制衡时，两种模式都可能成为权力寻租的土壤。“这不是简单的经营模式选择题，我们需要重新审视食堂治理体系的科学性与有效性。”中国教育后勤协会中小学后勤分会副会长孙广学强调，如何让两种经营模式都处在有力的监管之下，已经成为校园食品安全治理无法回避的必答题。

外包的快速扩张和叫停

长期以来，自营和外包的“拉据战”从未停息。

华东师范大学教育管理学系副教授董辉做过食堂后勤研究，他表示，我国中小学食堂大体上经历了从计划经济时期的自办自营，到受经济社会改革影响逐渐出现外包经营，再到近些年中央和多地政策推动向学校主导自营模式转变的过程，各阶段的转变并不统一，存在地区差异。

1985年以后，随着国家经济体制和教育体制改革的推进，高校后勤社会化开启了高校食堂的外包模式。随着社会改革的深入，后勤社会化逐步扩大至中小学，中小学食堂也逐渐引入了外包的食堂运营模式。

当时，孙广学是北京教育学院后勤处的管理人员，从事全国各地学校校长的后勤管理培训工作。他回忆，2000年前后，上海、深圳等地区的中学食堂率先求变，寻求和外包餐饮公司合作。一段时间后，各地发现外包模式效率更高，也能减轻学校的行政负担，于是纷纷效仿。

根据孙广学的调研数据，2019年，外包模式（含送餐）已经压倒自营模式，在中小学食堂中占据一半以上的比例。而在先行试点的上海，据上海市原食药监局披露，2017年上海市近1800家中小学食堂中，学校自办食堂不足两成。

不过，外包模式快速扩张的同时，食堂安全问题也层出不穷。比如，2018年10月，上海市民办中芯学校食堂发现存在蔬菜霉变、半成品提前标注加工日期、调味品和半成品超过标注的保质期限等问题，涉嫌存在食品安全违法行为的供餐公司被立案调查，校长被免职；2021年11月，河南新乡封丘县赵岗镇戚城中学部分学生餐后出现呕吐、腹泻症状，经查，这是一起食源性疾病事件，供餐公司及相关官员被立案调查。

这也直接导致社会各界对外包模式的批评。市场监管总局、教育部等部门有关司局负责人曾公开表示，因片面追求经济利益，一些校外供餐单位、承包或者委托经营的食堂，容易放松食品安全管理。在监管执法中，有关部门也发现因为主体责任不落实，疏于食品安全管理而引发食源性疾病的问题。

不过，即便如此，2019年的新规在当时仍然像“一块巨石落入平静的湖面”。多位业内人士表示，这一政策在中小学食堂工作各界都引发了激烈的讨论。为此，中国教育后勤协会中小学后勤分会专门开了一次讨论会。“各方都还比较认同外包的发展模式，不能因噎废食。”孙广学称，当时许多专家担忧，外包转自营的工作在地方实践中较难开展。这也和他后来进行一线调研和走访时获知的信息相印证，不少地区的中小学及教育行政部门负责人对自营食堂表现出抵触情绪，“抱怨没地方、没资金、没人手，总结下来就是没能力自营”。

不过，2019年之后，各省市还是陆续发文要求学校收回食堂的经营权，尽快转为学校自主经营，山东、四川、浙江、湖北、广东等多地纷纷宣布区域内中小学食堂实现高比例（95%以上）或全部自营。

值得注意的是，相关政策表述始终采用“鼓励”“原则上”“具备条件的学校”等倡导式表达，为中小学食堂外包留下了转圍余地。中国教育科学研究院研究员储朝晖分析，我国各地区经济发展存在差异，考虑到不同学校规模、办学条件和食堂硬件因素，尤其是部分学校自营仍存在困难，所以政策没有“一刀切”。

不过，多个头部团餐企业负责人表示，清退外包的信号，还是被业内视为进入中小学食堂领域的风险因素。曾获“全国校园餐企业百强”的中膳团餐产业集团副总裁蒋方源提到，“未来政策怎么变，是持续收紧，还是可能逐渐放宽，都还是不明朗的，