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新加坡工业园区管理体制对中国的启示

2002-6-5

内容提要:本文在比较中国和新加坡园区体制的基础上，分析了提高交易速度、提升载体质量以及保证服务水平等方面的体制原因，提出了改进中国开发区管理体制设计的政策建议。

关键词:管理体制国际比较新加坡中国

中国园区始于80年代初期——深圳等4个特区的建设。1985年，国务院确定了14个沿海开放城市，并建立了14个国家级的经济技术开发区（ETDZ）。建立这些特区的主要目的是为了吸引外资并鼓励出口。80年代末，国务院又批准设立了一批高新技术产业开发区，目的在于通过利用国内的研究开发能力来发展我国的高科技企业。到目前为止，我国外经贸部下设的经济技术开发区共有47个，科技部批准的高新技术产业开发区共有53个。这些特区都位于我国的主要城市。90年代，省、市县以及乡政府建立了几千家各类开发区，其中一部分非常成功，也有许多开发区的经营状况却不尽如人意。对于经济技术开发区来说，其政策导向主要是：吸引世界经济中位居主导地位国家的主导产业和新兴产业来华投资，主要包括美国、欧盟、日本以及其他一些发达国家中寻求特定的发展地域的跨国公司。为了吸引外商投资，工业园必须具备一定的地理优势。政府可以通过工业园为投资者提供公共产品。而80年代的发展过程恰好证明了这一点。在包括新加坡在内的发达国家，由于产业的发展，城市的拥挤、生活费用的提高以及房地产价格的上升等许多方面的问题，导致许多公司在国外寻求发展机会，包括到中国建立分支机构等。与此同时，新加坡已经有能力承担尖端产品的生产，并通过不断提高园区的服务能力和容量来吸引外国大公司的研发部门和总部。这也是我国各级政府部门正在做的事情。

一、我国开发区与新加坡科技工业园的制度比较

苏州工业园区的发展现状可以从环境和制度方面解释我国与新加坡在园区发展方面广度和深度的不同。苏州工业园区到现在已经有7年的历史。从开发商的角度看，苏州工业园区是到目前为止发展状况最好的园区。但是这个园区的发展过程却生动地展现了我国与新加坡在园区发展方面的不同。

一是竞争程度不同。在中国，园区是一个典型的地方政府项目。几千个有不同级别的政府组建的园区之间正在进行着激烈的竞争。以苏州工业园为例，规划在市区建立一个70平方公里的园区，以此来使这个地区实现工业化。从这个意义上讲，这与裕廊地区的情形非常相似，因为裕廊地区的园区建设实际上也是由政府主管的。但与其不同的是，在苏州还有很多其他的工业园区，而其中至少有3家：苏州新加坡工业园，苏州高新技术园区以及昆山经济技术开发区（台商投资为主的开发区），在进行着激烈的竞争。同时在邻近的江苏省、浙江省以及上海市同样也有很多的园区，它们之间也在进行竞争。最大的竞争者来自上海。距离苏州新加坡工业园最近的是苏州高新技术园区，只有10公里的距离。这两个工业园都有各自的主管领导，并同时从属于苏州市政府。尽管高新技术园区建立的时间比较长，但从资金和技术方面讲，新加坡园却更胜一筹。它们在市场上进行着激烈的竞争。这种竞争在中国很常见，但在新加坡却不是这样。

二是两国管理机构的自主权不同。裕廊镇管理局公司有很高的自主权，只要符合新加坡政府的工业政策，就有权吸引各种类型的投资者。但是在中国，情况就不一样了。就投资项目的批准和许可证的颁发来看，中国的各级政府是根据单个项目的投资额来颁发投资项目的许可证的。投资额在1亿美元以上的项目，需国务院批准；投资额在3000万美元以上的项目，要由部委（国家计委和外经贸部）批准；3000万美元以下的项目，由省政府批准（包括国家级经济技术开发区）；地区一级的项目可以在1000万美元以下。尽管苏州新加坡工业园享有中国国内最高的批准权限——1亿美元，但仍然不能随便批准单个项目，许多项目的审批还要得到中央政府的批准。对于其他一些事项，包括海关（中央或省）、资金以及外汇（中央或省）、土地定额（中央）、劳动力流动（省以及城市）、特殊行业的许可（中央）等问题，也是如此。这将不可避免的增加信息传递的时间以及进行协调的过程。

三是两个国家的园区主管部门的责任范围不同。裕廊镇管理局本质上是一个房地产开发商，而中国的园区管理机关却是准政府。苏州新加坡工业园的主管机构实际上是由苏州市人民代表大会授权，由国务院相关部门认可的管理委员会。这个管理委员会有批准项目，批准城市规划以及园区规划的权力，同时能发放居民暂住证，管理贸易和市场，征税，发放商业许可证等。它不仅是园区的开发者，同时也是园区的推广者（招商）。委员会同时还提供警察、税收、海关、社会保障、教育、计划生育、全民体育运动，以及社区发展、劳工等多项公共服务，甚至还涉及到党群工作和政治工作等。在中国有些地方的管理委员会甚至还有立法、执法和司法功能等。因此，中国的园区管理机关实际上是一个地方政府，它的责任范围实在是