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新型城镇化背景下基础设施投融资中的政府购买服务模式1

新型城镇化背景下基础设施投融资中的政府购买服务模式

摘要

本报告系统研究了新型城镇化背景下基础设施投融资中政府购买服务模式的理论

基础、实践应用与发展路径。报告首先分析了我国新型城镇化进程对基础设施投融资提

出的新要求，指出传统投融资模式面临的财政压力与效率瓶颈。在此基础上，深入探讨

了政府购买服务模式的理论依据，包括公共产品理论、新公共管理理论及PPP理论等

核心内容。报告构建了完整的技术路线与研究方法体系，通过文献研究、案例分析和数

据建模等方式，对政府购买服务模式在基础设施领域的应用进行了全面评估。研究设计

了具体的实施方案，包括项目识别、采购流程、绩效评价等关键环节，并提出了相应的

风险防控措施。报告最后对政府购买服务模式的未来发展提出了政策建议，为地方政府

推进基础设施投融资体制改革提供了理论支撑和实践指导。研究表明，政府购买服务模

式能够有效缓解财政压力，提高基础设施供给效率，但需要建立完善的制度框架和监管

体系以确保其可持续发展。

引言与背景

新型城镇化的发展阶段与特征

我国城镇化进程已进入质量提升的关键阶段，2022年城镇化率达到65.22%，预计

2035年将达到70%以上。与速度优先的传统城镇化不同，新型城镇化更加注重质量、

效益和可持续性。这一转变对基础设施供给提出了更高要求：一是需要更加完善的城乡

基础设施网络，二是要求基础设施服务更加均等化，三是强调基础设施建设的绿色低碳

转型。据国家统计局数据显示，2021年我国城市基础设施投资规模达到15.6万亿元，

但仍有约40%的地级市存在基础设施供给不足问题。新型城镇化背景下，基础设施需

求呈现多元化、品质化和动态化特征，传统以政府为主导的单一投融资模式已难以适应

新形势要求。

基础设施投融资面临的挑战

当前基础设施投融资主要面临三重矛盾：一是财政收支矛盾，2022年全国地方政

府债务余额已达35万亿元，而基础设施投资需求仍保持年均8%以上的增速；二是效

率矛盾，传统模式下基础设施项目平均建设周期为3.5年，运营效率较国际先进水平

低20%30%；三是结构矛盾，民生类、绿色类基础设施投资占比不足40%，与新型城镇

化要求存在差距。世界银行研究表明，发展中国家基础设施投融资缺口通常占GDP的

3%5%，按此计算我国每年基础设施资金缺口超过3万亿元。在财政约束趋紧的背景下，

创新投融资模式成为破解基础设施供给瓶颈的必然选择。

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政府购买服务模式的兴起

政府购买服务作为公共服务供给方式的重要创新，近年来在基础设施领域得到广

泛应用。财政部数据显示，2021年全国政府购买服务支出规模达到2.3万亿元，其中基

础设施类项目占比约35%。与传统投融资模式相比，政府购买服务具有三个显著优势：

一是通过”使用者付费+政府补贴”机制拓宽资金来源；二是引入市场竞争提高供给效

率；三是通过合同管理明确权责关系。2014年《政府购买服务管理办法（暂行）》出台

后，该模式在市政设施、交通基础设施等领域快速发展，为破解新型城镇化中的基础设

施投融资难题提供了新路径。

研究概述

研究目标与意义

本研究旨在系统构建新型城镇化背景下基础设施投融资的政府购买服务理论框架

与实践体系。具体目标包括：一是揭示政府购买服务模式与新型城镇化需求的内在契合

性；二是设计适合不同类型基础设施的政府购买服务操作模式；三是构建政府购买服务

的风险防控与绩效评价体系。研究具有三重意义：理论上，丰富公共经济学关于基础设

施供给的研究视角；实践上，为地方政府提供可操作的投融资创新方案；政策上，为国

家完善相关制度提供参考依据。据测算，若政府购买服务模式在基础设施领域推广至

50%的适用项目，可撬动社会资本约5万亿元，显著提升基础设施供给效率。

研究范围与边界

本研究聚焦于城市基础设施领域，主要包括市政公用设施（供水、供暖、燃气等）、

交通基础设施（城市道路、轨道交通、公共交通等）和生态环境基础设施（污水处理、垃

圾处理、公园绿地等）三类。时间跨度为年，涵盖政府购买服务模式在基础

设施领域从试点到推广的全过程。研究不包含纯经营性基础设施（如收费高速公路）和

纯公益性