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城镇化进程中基础设施投融资中的社会资本融资渠道拓展1

城镇化进程中基础设施投融资中的社会资本融资渠道拓展

摘要

本报告系统研究了城镇化进程中基础设施投融资的社会资本融资渠道拓展问题。通

过对当前城镇化基础设施投融资现状的深入分析，识别了传统融资模式面临的挑战与

瓶颈。基于公共产品理论、项目融资理论及PPP模式理论，构建了社会资本参与基础

设施投融资的理论框架。报告提出了多元化社会资本融资渠道拓展的技术路线，包括股

权融资、债权融资、资产证券化、产业投资基金等创新模式。通过典型案例分析和数据

模拟，验证了社会资本融资渠道拓展的可行性与效益。报告还设计了分阶段实施方案，

建立了风险评估与应对机制，并提出了政策保障措施。研究表明，通过科学拓展社会资

本融资渠道，可有效缓解城镇化基础设施建设的资金压力，提高投资效率，促进城镇化

质量提升。本报告为政府部门决策和市场主体参与提供了系统性参考。

引言与背景

城镇化发展现状与趋势

中国城镇化进程已进入快速发展阶段，截至2022年底，常住人口城镇化率达到

65.22%，预计到2035年将达到70%以上。城镇化率的提升对基础设施提出了更高要

求，据测算，每提高1个百分点城镇化率，需要新增基础设施投资约1.5万亿元。当前，

我国城镇化呈现出从规模扩张向质量提升转变的趋势，智慧城市、绿色低碳、韧性城市

等新型基础设施建设需求快速增长。然而，传统以政府财政和银行信贷为主的融资模式

已难以满足大规模、高质量的基础设施建设需求，资金缺口持续扩大。据国家发改委数

据，“十四五”期间我国城镇化基础设施投资需求预计超过50万亿元，年均投资规模约

10万亿元，而财政资金仅能满足约30%的需求，剩余70%需通过市场化融资解决。

基础设施投融资体制改革历程

我国基础设施投融资体制改革经历了从计划经济到市场经济的转变过程。改革开

放初期，基础设施建设完全依赖政府财政拨款；1980年代开始引入”拨改贷”制度，银行

信贷成为重要资金来源；1990年代，随着资本市场发展，债券、股票等直接融资渠道逐

步开放；2000年后，PPP模式开始试点并推广；2014年国务院发布《关于加强地方政

府性债务管理的意见》，明确剥离融资平台公司政府融资职能，推动市场化融资。2020

年《关于促进中小企业健康发展的指导意见》提出拓宽中小企业融资渠道，为社会资本

参与基础设施投资创造了更好环境。这一系列改革反映了我国基础设施投融资从单一

政府主导向多元化、市场化方向发展的趋势。

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社会资本参与基础设施建设的必要性

社会资本参与基础设施建设具有多重优势：一是缓解政府财政压力，2022年地方

政府财政赤字率达6.7%，基础设施投资能力受限；二是提高投资效率，研究表明，社

会资本参与的项目平均可降低成本1520%；三是促进技术创新，私营部门更注重技术进

步和管理优化；四是分散投资风险，将部分风险转移给专业机构。从国际经验看，发达

国家基础设施投资中社会资本占比普遍超过50%，而我国目前仅为35%左右，仍有较

大提升空间。特别是在新型基础设施领域，如5G基站、数据中心等，社会资本已发挥

主导作用，投资占比超过60%。因此，拓展社会资本融资渠道是推进城镇化高质量发展

的必然选择。

研究概述

研究目标与意义

本研究旨在系统分析城镇化进程中基础设施投融资的社会资本融资渠道拓展问题，

提出切实可行的解决方案。具体目标包括：梳理当前社会资本参与基础设施投融资的现

状与问题；构建社会资本融资渠道拓展的理论框架；设计多元化融资模式及实施路径；

评估不同融资模式的适用条件与效益；提出政策建议与保障措施。研究意义体现在三个

方面：理论层面，丰富基础设施投融资理论体系，特别是社会资本参与机制的研究；实

践层面，为政府部门制定政策提供参考，为市场主体参与提供指导；政策层面，推动基

础设施投融资体制改革，促进城镇化高质量发展。本研究对解决当前城镇化基础设施建

设的资金瓶颈问题具有重要现实意义。

研究范围与边界

本研究聚焦于城镇化进程中基础设施投融资的社会资本融资渠道拓展，研究范围

包括：城市交通、市政工程、生态环保、新型基础设施等重点领域；股权融资、债权融

资、混合融资等主要融资模式；PPP模式、产业投资基