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机关单位内部控制规范操作指南

前言

机关单位作为履行公共管理和服务职能的重要主体，其内部管理的规范与高效直接关系到公共资源的安全与效益，关系到行政效能的提升和政府公信力的树立。内部控制作为现代管理的重要手段，通过对单位经济活动及相关业务活动中的风险进行有效防范和管控，能够确保单位各项工作在合规、有序的轨道上运行。本指南旨在结合机关单位实际运作特点，提供一套系统、实用的内部控制规范操作指引，以期为各单位健全内控体系、提升治理水平提供参考。

一、内部控制的组织领导与责任分工

（一）健全领导机制

单位应成立由主要负责人牵头的内部控制领导小组，全面负责本单位内部控制工作的组织领导、统筹规划和重大事项决策。领导小组应定期召开会议，研究内控建设中的重点难点问题，确保内控工作与单位中心工作同部署、同推进、同落实。主要负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负总责，分管负责人对其分管领域内的内控工作负直接领导责任。

（二）明确部门职责

1.财务部门：通常作为内部控制工作的牵头部门，负责组织协调内控体系的建立、实施、评价与改进；牵头制定单位内控管理制度和操作流程；对经济活动的合规性、合理性进行审核与监督。

2.各业务部门：是本部门业务领域内控工作的责任主体，负责梳理本部门业务流程，识别风险点，制定并执行相应的控制措施；配合牵头部门做好内控体系建设相关工作。

3.纪检监察部门：对内控机制的执行情况进行监督检查，对发现的违规违纪问题进行问责。

4.内部审计部门（若有）：负责对单位内控的有效性进行独立审计和评价，提出改进建议。

（三）强化全员参与

内部控制并非某个部门或少数人的职责，而是需要单位全体人员共同参与。应通过宣传教育，使全体工作人员充分认识到内控的重要性，理解并掌握本岗位相关的内控要求，形成“人人有责、人人尽责”的内控氛围。

二、内部控制的核心要素与关键环节

（一）内部环境建设

内部环境是内部控制的基础，决定了单位的整体风气和内控基调。

*组织架构：科学设置内设机构，明确各部门、各岗位的职责权限，形成各司其职、各负其责、相互制约、有效协调的工作机制。避免职责交叉、缺失或权力过于集中。

*管理制度：建立健全涵盖单位各项经济和业务活动的规章制度，形成完备的制度体系，并确保制度的时效性和可操作性。制度面前人人平等，执行制度没有例外。

*人力资源：规范人员聘用、培训、考核、奖惩等管理环节，加强职业道德教育和业务能力培训，提升员工的综合素质。关键岗位人员应具备相应的专业胜任能力，并建立定期轮岗机制。

（二）风险评估

风险评估是识别和分析单位面临的潜在风险，为制定控制措施提供依据的过程。

*风险识别：结合单位职能和业务特点，定期对预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目、合同管理等主要经济活动领域进行风险排查，识别潜在的风险点。

*风险分析：对识别出的风险点进行定性和定量分析，评估风险发生的可能性及其影响程度，确定风险等级。

*风险应对：根据风险评估结果，结合单位实际，制定相应的风险应对策略，如风险规避、风险降低、风险分担和风险承受等，并针对高风险领域优先采取控制措施。

（三）控制活动

控制活动是根据风险评估结果，采取具体的控制措施，将风险控制在可承受范围之内。这是内部控制的核心环节。

1.不相容岗位分离控制：合理设置工作岗位，明确各岗位的职责权限，确保决策、执行、监督等环节由不同岗位人员分别承担或相互配合，形成相互制约机制。例如，预算编制与审批、资金支付的申请与审批、采购需求的提出与采购执行、资产的保管与清查等岗位应相互分离。

2.授权审批控制：明确各层级、各岗位办理经济业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。单位所有经济活动和重要事项必须经过适当的授权和审批方可执行。审批人应在授权范围内行使职权，不得越权审批。

3.预算控制：强化预算的刚性约束，规范预算编制、审批、执行、调整、决算和评价等环节的管理。预算一经批复，应严格执行，未经规定程序不得擅自调整。加强对预算执行过程的监控，确保预算目标的实现。

4.收支控制：严格执行“收支两条线”管理规定，各项收入应及时足额上缴，不得隐瞒、截留、坐支或挪用。各项支出应符合国家有关财经法规和单位内部管理制度的规定，严格按照预算和审批程序办理，严禁无预算、超预算支出。加强对大额资金支付的管理和控制。

5.采购控制：规范采购行为，明确采购需求的提出、论证、审批，采购方式的确定，采购过程的组织，以及验收、付款等环节的控制。严格执行政府采购相关规定，确保采购活动的公开、公平、公正和效益。

6.资产控制：建立健全资产管理制度，对资产的配置、使用、保管、处置等环节进行全过程控制。定期进行资产清查盘点，确保账实相符，防止国有