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行政执法与刑事司法衔接中劳动者权益保护现状调查

——以“恶意欠薪”刑法规制视角

谢闻波、乔君英、董震

党的十九大报告提出，完善政府、工会、企业共同参与的协商协

调机制，构建和谐劳动关系。当前，全国正推进大众创业，万众创新,

上海大力推进优化营商环境，需要构建完善的劳动关系保障机制，完

善劳动关系保护的法律制度作根本保证。然而，“恶意欠薪”行

依然时有发生，屡屡引发群体性事件，对劳动关系、社会稳定、经济

发展造成严重影响c本调研以“恶意欠薪”刑法规制切入点，对行

政执法与刑事司法衔接中劳动者权益保护现状调查，并提出相关的意

见和建议。

一、调研基本情况

“恶意欠薪”是指用工单位或者个人以转移财产、逃匿等方法逃

避支付或有能力支付而不支付劳动者劳动报酬的行。2011年我国

《刑法修正案（八）》将“恶意欠薪”数额较大且经政府有关部门责

令支付仍不支付的行纳入刑法规制范畴，并确定“拒不支付劳动

报酬罪”。但本市总体上，拒不支付劳动报酬案件总量仍较少，分布

不均衡，特别在行刑衔接过程中存在不少操作难题。

调研采取实地走访、问卷调查、座谈会、专题研讨会等形式进行。

调研组先后走访了市人社局、市检察院、市总工会，与青浦、嘉定、

闵行、浦东、宝山等多家人社局劳动监察部门座谈交流；选择中心城

区和郊区的徐汇、奉贤两区对人社、公安、检察、法院等部门进行重

点走访交流；召开由人社、公安、检察、法院人员和法学专家、律师

代表共同参与的专题研讨会；对市、两级17家检察院侦监部门进

行了问卷调查。通过上述调研，调研组获得了较详实的基础材料，初

步了解了现状，梳理了问题。

二、“恶意欠薪”刑法规制现状及问题

（一）劳动者权益保护范畴中“恶意欠薪”行为行政规制现状

1、“恶意欠薪”行为行政处理主要途径及成效

劳动仲裁和劳动监察化解纠纷。目前“恶意欠薪”行政规制途径

主要包括为劳动仲裁和劳动监察。2015-2017年期间，全市劳动仲裁

受理欠薪案件3万余件，劳动监察机构受理欠薪案件L9万余件，其

中劳动仲裁环节对欠薪劳动纠纷化解率在50%以上，劳动监察化解率

在80%以上，较为有力的维护了劳动者权益。

欠薪保障金制度实现托底保障。同时，针对企业因破产、解散或

经营者隐匿等欠薪主体无力支付的情况，本市2007起建立欠薪保障

金制度，通过积累用工企业支付的工资保证金，在出现上述情形时由

人社部门先行垫付部分工资或基本生活费，帮助解决被欠薪劳动者的

临时生活困难。至今，欠薪保障金垫共欠薪4.93亿元，涉及用工单

位1474户，惠及劳动者7.8万人。

信用惩戒手段初见成效。针对“恶意欠薪”主体，本市还探索欠

薪企业“黑名单”和失信联合惩戒。如徐汇人社部门自2014年起

探索“书面抄告制度”，逐渐取得成效。।2015年本市出台《上海市

劳动保障重大违法行为社会公布办法（试行）》对存在重大、恶意劳

动保障违法行为企业列入“黑名单”，在行政处理/处罚的同时向社会

公布。至今，市人社部门公布了四批68家劳动保障存在重大违法的

企业。同时，与市发改委、市工商局尝试联合惩戒，将有关行政处理

处罚信息纳入全国企业信用信息公示系统和上海市公共信用信息服

务平台，初步实现信息归集、共享，发挥有关部门职能优势对失信企

业联合信用惩戒，使失信企业一处违法、处处受限。2017年，市人

社部门共通报诚信单位信息182条。

2、行政处理途径的局限性

随着“恶意欠薪”手段的日趋隐蔽和翻新，行政处理途径也暴露

出其诸多局限性：

一是行政处理程序和周期较长，维权和处理成本较高。劳动仲裁

从受理至裁决至少需要45