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构建“中国制造2025”产业政策体系顶层思考
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文|国务院发展研究中心产业经济研究部“中国制造2025政策体系研究”课题组
我国制造业正面临转型升级历史任务。近两年，国家围绕“中国制造2025”战略，先后启动了三批智能制造试点示范项目，公布了《智能制造发展规划(—)》和《中国制造2025》(“1+X”)规划体系，加紧了“制造业创新中心建设”、智能制造、工业强基、绿色制造、高端装备创新等五大工程，为制造业整体转型升级奠定了坚实基础。但要让上述规划体系和战略任务落到实处，收到长期有效，产业政策体系是至关重要。而后者首先需要在顶层设计上下功夫，使之既有助于化解短期内我国制造业面临突出矛盾，又能更好地服务于实现制造业强国长远目。
一、必须处理好几大关系
要顺利实行制造业强国战略，推进“中国制造2025”战略目实现，加紧制造业整体转型升级，产业政策体系必须要兼顾和处理好如下几种重要关系：
一是兼顾处理好纵向选择性产业政策和横向功能性产业政策之间关系。对于政策主体而言，既要针对特定产品或服务、特定行业或领域、特定技术路线、特定地区、特定产业链、特定机构和特定企业来制定实行纵向选择性产业政策，更要针对创新鼓励、人才培育、知识产权、信息基础设施、公平竞争、完善投资环境、信息与数据安全、协同网络与联盟等而制定实行横向功能性产业政策。
二是兼顾处理好培育新兴产业发展政策和支持老式产业优化升级政策之间关系。不能简单地将制造业转型升级或“中国制造2025”战略立足点仅仅局限于培育一批新兴产业和新生力量，还必须高度重视老式产业优化升级。从国内外经验来看，老式产业优化升级是一种新陈代谢过程，自身就会催化和孵化出一大批新技术、新业态和新商业模式。例如，青岛红领制衣基于工业4.0理念打造“大规模个性化定制”就使得老式服装产业焕发了新生机。
三是兼顾处理好侧重生产性制造产业政策和均衡发展产业链各环节产业政策之间关系。在制造业和服务业日益深度融合今天，产业政策决不能仅仅瞄准于加工制造环节，或者说既要瞄准流程型制造业和装配型制造业生产制造环节，又要将政策触角延伸覆盖到制造业所有产业链所有环节，包括研发设计、资源管理、金融服务、物流配送、需求响应等生产性服务领域，推进服务型制造发展。
四是处理好经济政策杠杆和非经济政策杠杆之间关系。首先，政府要运用好财政、税收、科技、金融、土地、贸易、公共采购等老式经济政策工具，另首先更要重视发挥法律法规、技术原则、行政指导、信息服务、创新文化、教育培训、业绩考核等非经济性政策杠杆作用。尤其是要避免将中国制造2025政策体系异化成为投资、分补助、分项目“分蛋糕”游戏。
五是兼顾处理好中央产业政策和地方产业政策之间关系。“中国制造2025”既是点线面结合，同步也是自上而下和自下而上结合。就中央与地方关系来看，既要制定和贯彻好中央政府有关部委出台各项产业政策，保证中央政府产业政策政令畅通，同步还要在一定程度上为地方产业政策留有足够空间，以鼓励地方政府因地制宜地实行各具特色地区产业政策。
六是兼顾处理好产业政策制定实行与产业政策动态优化调整之间关系。由于新一轮技术革命和产业革命不确定性增多，因此中国制造2025框架下产业政策相对于实行数年汽车、钢铁、电子、装备制造业等行业产业政策而言，将是一种不停试错和逐渐调整完善过程，因此，政策主体不能仅重视前端政策制定和实行，还应重视后端政策效果评估和调整机制。
七是兼顾处理好中国制造2025政策体系与其他产业政策之间关系。中国制造2025政策体系不是重新打鼓另开张式推倒重来，更不是让原有政策长期化、固化和僵化。而是在保持既有专题产业政策合理性要素基础上(如推进战略性新兴产业、服务型制造、自主创新示范园区、鼓励“双创”、工业“四基”工程、中小企业发展等)，根据制造业发展新形势和新任务，深入聚焦政策资源，优化完善政策内容，统一政策平台，提高施策精确度，形成政策平台整体升级。
二、总体思绪和基本原则
就现阶段而言，要形成构筑一种科学有效、可以有力推进“中国制造2025”战略和制造业转型升级产业政策体系，首先需要理清政策思绪，推进产业政策体系转变。
（一）构建产业政策体系基本要素
一是政策体系根据和归宿。要体现五大发展理念，发挥市场在优化配置资源上决定性作用，运用政府在规划引领、信息平台、数据基础设施、市场监管、基础性研发、技术原则、行政指导等方面独特作用，推进制造业转型升级，实现中国制造2025战略和规划目，为到2050年将中国建成世界一流制造业强国远期目奠定政策基础。
二是政策体系驱动力。重要来自两个方面，首先是把握和适应全球制造业发展趋势，抢占国家未来竞争制高点，另首先又可
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