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法条解读中环境保护法的按日计罚

引言

环境治理是生态文明建设的核心命题，而法律手段则是推动环境治理现代化的关键支撑。在我国环境保护法律体系中，“按日计罚”制度作为一项突破性的惩罚机制，自正式写入法律以来便备受关注。它突破了传统”一事一罚”的局限性，通过将违法行为的持续时间与处罚金额直接挂钩，形成了”违法越久、罚款越多”的倒逼逻辑，为解决环境违法”成本低、监管难”的顽疾提供了有力工具。本文将围绕《环境保护法》中按日计罚制度的法律定位、规则体系、实践效能及完善路径展开深度解读，以期为理解这一制度的运行逻辑与价值内涵提供参考。

一、按日计罚的法律定位与制度溯源

（一）按日计罚的基本定义与立法价值

按日计罚，是指针对持续性环境违法行为，行政机关在对违法主体作出初始处罚决定后，若违法行为仍未停止，则自责令改正期限届满的次日起，按照原处罚数额按日连续计算罚款的惩罚机制。其核心特征在于”持续性”与”累加性”——前者要求违法行为处于持续状态，后者则通过每日叠加的罚款金额形成威慑。

从立法价值看，按日计罚的创设直接回应了环境违法的特殊性。传统行政处罚多遵循”一事不再罚”原则，对同一违法行为仅作一次性处罚。但环境违法行为往往具有长期性、隐蔽性特点：企业可能通过夜间偷排、间歇式超标排放等方式规避监管，单次处罚难以形成有效震慑。按日计罚的”累加”特性，本质上是将违法成本与违法时长绑定，使企业面临”继续违法=持续破财”的现实压力，从而倒逼其主动整改。这种设计不仅强化了法律的惩戒功能，更推动了环境治理从”事后追责”向”事前预防”的重心转移。

（二）制度溯源与立法演进

按日计罚并非我国首创，其立法理念可追溯至国外环境法实践。例如，美国《清洁空气法》《清洁水法》中规定，对持续性违法行为可按”每日发生的违法行为”分别处罚；德国《联邦污染控制法》也确立了”按日连续处罚”规则。这些域外经验为我国相关制度设计提供了重要参考。

在我国，按日计罚的立法探索始于地方实践。早年间，部分环境问题突出的地区（如某工业大省）曾尝试在地方性法规中规定”按日计罚”，但因缺乏上位法依据，执行效果有限。2014年修订的《环境保护法》（以下简称”新环保法”）首次以国家法律形式确立按日计罚制度，其第59条明确规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”这一规定标志着按日计罚正式上升为国家层面的环境监管工具。此后，《大气污染防治法》《水污染防治法》等单行法进一步细化了适用范围，形成了”基本法+单行法”的制度体系。

二、按日计罚的核心规则解析

（一）适用条件：违法行为的”持续性”认定

按日计罚的适用需满足严格的法定条件，其中最关键的是对”持续性违法行为”的界定。根据新环保法及相关司法解释，适用按日计罚需同时具备以下要件：

首先，存在明确的违法事实。即企业实施了违反环保法律法规的行为，如超标排放污染物、通过暗管偷排污水、未取得排污许可证排放污染物等。这些行为需经行政机关调查确认，形成完整的证据链（如监测报告、现场笔录、视听资料等）。

其次，已作出责令改正决定。行政机关在认定违法事实后，需向违法主体送达《责令改正违法行为决定书》，明确整改要求（如停止排放、限期治理等）及整改期限（通常为合理期限，如15日）。这是启动按日计罚的前置程序，若未履行责令改正程序直接实施按日计罚，可能因程序违法被行政复议或诉讼撤销。

最后，拒不改正的持续状态。整改期限届满后，行政机关需对整改情况进行核查。若企业仍在继续实施原违法行为（如监测数据仍超标、暗管仍在排放），则构成”拒不改正”。值得注意的是，“拒不改正”不仅包括”消极不改正”（如未采取任何整改措施），也包括”虚假改正”（如临时停产应付检查后恢复违法）。只要违法行为在整改期限届满后仍处于持续状态，无论企业是否有主观故意，均可能触发按日计罚。

（二）计算规则：罚款数额的”累加性”逻辑

按日计罚的罚款数额计算遵循”原罚基数+持续天数”的公式。其中，“原罚基数”是行政机关对初始违法行为作出的罚款数额（如因超标排放被处以10万元罚款）；“持续天数”则从责令改正期限届满的次日起算，至违法行为完全停止之日止。例如，某企业被责令10日内整改，若第11日仍在违法，至第20日停止，则持续天数为10天，最终罚款为”原罚基数×10”。

需要强调的是，“原罚基数”的确定需符合《行政处罚法》及环保单行法的规定。例如，《大气污染防治法》规定，对超标排放大气污染物的行为，可处10万元以上100万元以下罚款；行政机关需根据违法情节（如超标倍数、持续时间、危害后果等）在法定幅度内合理确定初始罚款数额。若初始罚款明显畸轻或畸重，可能影响按日计罚的合法性。

此外，关于”持续天数