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行政诉讼法中“被告负举证责任”的例外情形

引言

行政诉讼作为“民告官”的重要法律制度，其核心在于平衡行政机关与行政相对人的诉讼地位，确保司法公正。我国《行政诉讼法》确立了“被告负举证责任”的基本原则，即行政机关需对其作出的行政行为合法性承担举证义务。这一原则的设立，既源于行政机关在信息、资源上的天然优势，也旨在通过加重公权力机关的举证负担，防止其滥用职权。然而，法律的生命力在于实践的适配性。随着行政诉讼类型的多样化与社会关系的复杂化，单一的“被告举证”模式逐渐显现出局限性。例如，当行政行为涉及第三方权益、原告主张特殊损害后果，或证据由原告或第三人掌握时，完全要求被告举证可能导致诉讼效率低下甚至实质不公。因此，《行政诉讼法》及相关司法解释通过设定例外情形，对举证责任进行合理分配，形成“以被告举证为原则，例外情形为补充”的完整体系。本文将围绕这些例外情形展开深入探讨，揭示其立法逻辑与实践价值。

一、原告承担举证责任的例外情形

行政诉讼中，原告通常处于“主张者”地位，但基于诉讼公平与效率的考量，法律对原告设定了有限的举证义务。这些例外情形并非对“被告举证”原则的否定，而是通过明确原告的特定举证责任，避免被告因客观不能举证而承担不利后果，同时防止原告滥用诉讼权利。

（一）起诉被告不履行法定职责时的初步举证义务

当原告起诉行政机关不履行法定职责（即“行政不作为”）时，被告的行政行为表现为“未作为”，其合法性需通过“是否存在应当作为的法定职责”“相对人是否提出申请”等要件判断。此时，若完全要求被告证明“未收到申请”或“无作为义务”，可能因证据的消极性导致举证困难。因此，《行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”

例如，张某认为某区市场监管局未依法处理其提交的食品安全举报，向法院提起行政不作为之诉。此时，张某需首先证明自己已通过书面、口头或网络平台等方式向市场监管局提交了举报申请。若张某无法提供通话记录、邮寄凭证或平台提交截图等证据，法院可能以“无法证明申请存在”为由驳回起诉。这一例外的合理性在于：行政机关的不作为通常以相对人提出申请为前提（除非法律明确规定行政机关需主动履职），原告作为申请的发起者，更易保存申请证据；若原告未提出申请，行政机关的“不作为”本身不具有可诉性，要求原告举证可过滤掉大量缺乏事实基础的诉讼。

当然，这一例外存在两种豁免情形：一是被告应当依职权主动履行法定职责（如环保部门对污染行为的监管），此时原告无需证明曾提出申请；二是原告因被告受理申请的登记制度不完善等正当事由不能提供证据，法院可要求被告提供相关记录。

（二）行政赔偿、补偿案件中的损害事实举证责任

行政赔偿与补偿案件的核心争议在于“损害是否存在”“损害与行政行为的因果关系”及“损害的具体数额”。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”。这是因为，损害事实属于原告的“私益范畴”，原告对自身财产损失、人身伤害等情况的掌握程度远高于被告；若要求被告证明“未造成损害”，需对原告的全部损失进行反证，既不现实也不高效。

以房屋征收补偿案件为例，李某因对某县政府的征收补偿决定不服，主张其房屋内的古董家具因强拆行为损毁，要求赔偿50万元。此时，李某需提供古董家具的购买凭证、鉴定证书、损毁前的照片或视频等证据，以证明损害的存在及价值。若李某仅口头声称“存在古董家具”但无任何证据，法院将难以支持其赔偿请求。

需要注意的是，若因被告的违法行为（如违法强拆导致原告无法保存证据）致使原告无法举证，法院可根据原告的主张和提供的初步证据，结合逻辑推理、生活经验等认定损害事实。例如，在某起违法强拆案件中，原告因房屋被强制拆除无法提供室内物品清单，但通过邻居证言、装修合同中“定制红木家具”的记载，法院最终酌定了合理的赔偿数额。这种“举证责任缓和”的规则，既坚持了原告的基础举证义务，又避免了因被告违法行为导致的实质不公。

（三）主张行政行为违法的反驳性举证

在行政诉讼中，被告需对行政行为的合法性（如事实认定清楚、法律适用正确、程序合法）承担举证责任。但当原告提出“行政行为存在超越职权、滥用职权”等反驳性主张时，可能需要提供初步证据。例如，原告主张行政机关作出处罚决定时，执法人员未出示执法证件（程序违法），需提供现场录音、目击证人证言等初步证据，以启动对程序合法性的审查。若原告仅笼统声称“程序违法”但无任何证据，法院可能仅审查被告提供的程序证据（如执法记录仪视频、现场笔录），而不主动调查原告的主张。

这种例外的本质是“举证必要”而非“举证责任”，即原告需提供线索促使法院对被告的证据产生合理怀疑，进而要求被告进一步举证。例如，在某行政处罚案件中，原告指出被告提供的现场笔录中