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城管执法权限边界

引言

城市管理是维系现代城市有序运行的重要环节，而城管执法作为城市管理的直接实施者，其执法行为既关乎城市环境的整洁美观，也涉及市民的合法权益保障。近年来，随着城市化进程加速，城管执法引发的社会争议屡见不鲜，从流动商贩管理到违法建设查处，从户外广告整治到噪音污染治理，争议的核心往往聚焦于“城管到底能管什么”“执法手段是否越界”等问题。这些争议的本质，是城管执法权限边界的模糊性与社会公众权益意识提升之间的矛盾。明确城管执法权限边界，不仅是规范执法行为、提升执法公信力的关键，更是推进城市治理体系和治理能力现代化的必然要求。本文将从法律依据、现实挑战、核心要素及完善路径四个维度，系统探讨城管执法权限边界的界定与优化。

一、城管执法权限的法律依据与理论基础

城管执法权限并非无源之水，其边界划定需以法律规定为根本遵循。我国现行法律体系中，与城管执法相关的规定散见于不同层级的法律法规，这些规定共同构成了城管执法权限的“法理框架”。

（一）法律层级的授权依据

《中华人民共和国行政处罚法》作为规范行政处罚行为的基本法律，明确规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权”。这一规定为城管部门集中行使部分行政处罚权提供了上位法依据。此外，《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施和行政强制执行的程序、范围作出了严格限定，要求城管执法中涉及查封、扣押、强制拆除等行为时，必须符合“法定权限、法定程序”的双重要求。

（二）行政法规与部门规章的细化规定

原住房和城乡建设部发布的《城市管理执法办法》（以下简称《办法》）是专门规范城管执法行为的部门规章。《办法》第二条明确“城市管理执法的范围包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权”，并列举了市容环境卫生、城市规划、城市绿化等具体执法事项。这些规定进一步细化了城管执法的权限范围，将“相对集中行政处罚权”从原则性规定转化为可操作的具体事项。

（三）地方立法的补充与适配

由于我国地域广阔，不同城市的管理需求存在差异，各省、自治区、直辖市往往通过地方性法规或政府规章对城管执法权限进行补充规定。例如，部分城市针对本地特色的“夜市经济”管理，在地方立法中明确城管部门对流动摊点的监管职责；有的城市结合历史文化名城保护需求，将传统建筑立面改造的监管权限纳入城管执法范围。这些地方立法在不违背上位法的前提下，使城管执法权限更贴合本地实际，体现了“统一性与灵活性相结合”的立法原则。

二、城管执法权限边界的现实挑战

尽管法律体系为城管执法权限提供了基本框架，但在实际执法过程中，权限边界模糊的问题仍较为突出。这些问题既源于法律规定的概括性，也与执法实践中的复杂情况密切相关。

（一）跨部门权限交叉引发的“监管真空”与“重复执法”

城市管理涉及领域广泛，城管部门与市场监管、生态环境、交通运输等部门的职责存在天然交叉。例如，流动商贩的管理既涉及市容环境卫生（城管职责），又涉及食品安全（市场监管职责）和交通秩序（公安交通管理职责）；露天烧烤的治理既涉及油烟污染（生态环境职责），又涉及占道经营（城管职责）。由于部门间权责清单划分不够细致，实践中常出现“都管都不管”的现象：有利可图的事项多个部门争着管，矛盾集中、难度大的事项则相互推诿。这种权限交叉不仅降低了执法效率，更让市民陷入“找不对门”的困惑。

（二）执法越界与执法缺位并存的矛盾

一方面，部分城管执法人员在执法过程中存在“权力扩张”倾向。例如，在查处违法建设时，超出法定权限对当事人的其他财产（如未涉及违建的物品）进行扣押；在整治占道经营时，采取“驱赶式执法”而非引导规范，甚至出现辱骂、推搡等不当行为。这些越界行为直接侵害了市民的合法权益，引发公众对城管执法的负面评价。另一方面，执法缺位问题同样不容忽视。例如，对背街小巷的卫生死角长期无人清理，对小区周边的违规广告拖延处理，这些“该管不管”的现象削弱了城管执法的权威性，导致市民对城市管理的满意度下降。

（三）自由裁量权过大导致的“同案不同罚”

城管执法中，许多事项涉及自由裁量权的行使。例如，对占道经营的处罚，法律规定“可处50元以上500元以下罚款”，但具体数额如何确定，缺乏明确的细化标准。实践中，不同区域、不同执法人员对同类违法行为的处罚尺度差异较大：有的对初次违法者直接顶格罚款，有的则对多次违法者仅象征性警告。这种“同案不同罚”的现象，不仅损害了执法的公平性，还为权力寻租留下了空间，个别执法人员甚至利用裁量权“选择性执法”，进一步加剧了公众对城管执法的不信任。

三、城管执法权限边界的核心界定要素

要破解上述现实挑战，需从执法事项、执法对象、