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基于整体性治理理论的基层政府治理创新研究

1.基层政府范畴界定。基层政府的范畴在学界尚无定论，本文所指主要涵盖县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）等行政区域。这一范围的界定明确了研究对象的空间和组织边界，为后续探讨基层政府治理提供了基础框架。

2.基层治理内涵阐释。基层治理起源于西方，20世纪90年代在我国兴起。中央编译局比较政治与经济研究中心主任陈家刚认为其是在乡镇街道、村层级中，治理主体通过协商实现公共利益最大化；苏州大学政治学专业硕士生导师钱玉英指出是在特定行政区域内，治理主体协作解决公共问题。本文理解为基层政府主体发挥职能、整合资源、解决群众诉求、提供公共服务产品的履职过程，本质是在基层党委领导和政府负责下，协同多元主体形成公共秩序。

3.基层政府治理定义。基层政府治理即在基层党委领导下，发挥县乡及街道政府职能，统筹多元主体共同参与治理的过程。这一过程体现了基层治理中政府的主导作用以及多元主体合作的重要性。

1.背景与契机。国家治理体系和治理能力现代化的起点是基层治理效能的发挥。中国基层治理受多种因素影响，形成多元主体参与结构，基层政府作为关键责任主体，在治理中起着承上启下的重要作用。多元主体参与治理引出整体性治理契机，旨在解决政府职能条块分割导致的碎片化治理问题。

2.框架维度。理念整合：以人民为中心，追求公共利益，提升民众获得感、幸福感、安全感。这一理念确立了基层政府治理的价值导向，将人民利益置于核心位置。组织整合：通过职能转变和部门关系优化构建服务型政府，调整组织结构，明确职责分工，避免权责不清问题，提升服务效能。组织整合是实现高效治理的结构基础。运行整合：强调流程整合与放权赋权，为基层解决权责不匹配问题，厘清职责边界，防止责任不合理转嫁，确保基层治理运行顺畅。服务整合：注重服务方式创新与多元参与，探索多元主体治理创新路径，完善服务体系、提高服务质量，以满足不同群众需求。

1.治理理念滞后于时代需求。基层政府治理长期以管理为主，面对社会治理需求的多样化，如互联网时代社区居民对服务质量的高要求，未能及时转变理念。虽然部分地区有多元主体参与实践，但整体上仍以政府主导，形式大于实质，服务无法有效满足社会诉求。

2.治理理念连续性缺失。在现行考核体系下，部分基层政府政策连续性差，存在“新官不理旧账”现象。在企业服务方面，公权力滥用，招商引资中承诺不兑现，损害政府形象，影响治理效能与政商关系，破坏公共治理的信任基础。

1.“有限型政府”建设困境重重。基层政府受传统理念束缚、大包大揽，既耗费资源又挤压社会组织空间，违背“放管服”改革理念，同时为迎合考核成为“万能政府”，职能转变困难，对政府职能边界把握不清。

2.职能体系权责混乱。基层政府责任重大但编制人员不足，条块分割的职能体系导致权责不清、执行不力。上级部门责任下放与权力资源下沉不同步，如环保与消防部门在执法中存在冲突，多部门间“管理重叠”“九龙治水”等问题制约服务效率。

1.政务服务环节繁琐复杂。基层政府在经济发展相关事务中，因涉及多部门联合参与和复杂程序，地方政策差异也增加企业困惑，导致服务效率低下，影响经济发展环境和企业投资信心。

2.基层政府权责失衡严重。基层政府资源有限却承担过重责任，在财权、事权、人权方面面临困境，与责任不匹配。基层干部工作状态不佳，“有人无事做”与“有事无人做”并存，治理实效难以发挥，制约基层治理水平提升。

1.服务方式创新滞后于时代发展。基层政府对数字化治理服务模式敏感度低，在大数据应用于职能整合、资源共享、数字政府建设等方面进展缓慢。部分政府在构建新型治理生态上主动性不足，政务管理平台建设不完善，理念与技术脱节，导致治理体系智能化水平低，服务效能受限。

2.基层群众自治能力薄弱。行政化改革使基层治理倾向行政主导，对基层自治指导监督不足。基层群众自治制度不完善，社会力量参与环境不优、群众参与积极性低、主体地位弱化，导致基层自治能力不强，影响基层治理效能。

1.以人民根本利益为公共价值取向。政府管理的最终目的就是要为社会创造公共价值。基层政府职能是以群众利益为最终旨向，因此在治理实践中应始终秉持以人民为中心的发展思想，致力于提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。基层政府应担当作为，及时回应处理公共需求，多做“加法”，把实惠给民众，保障和改善民生。同时，在涉及群众和企业利益诉求方面应多做“减法”，严格落实“赋权赋能”政策要求，减程序、减流程，畅通服务渠道。加大力度推进法治政府、诚信政府建设，主动开展历史遗留问题清查解决，避免“新官不理旧账”的问题再度出现。

2.转变作风，由管理向服务转变。化繁为简、分门别类，避免管理的“一刀切”现象。以服务职能为指引，针对不同人、不同事分类施策、因事施策。借鉴枫桥先进经验，基层乡镇街道成立工作领导小组，把乡镇