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塑料污染的全球治理机制（《巴塞尔公约》）

引言

塑料自20世纪大规模生产以来，凭借其轻便、耐用、低成本的特性，深刻改变了人类生活方式。但随着全球年塑料产量突破4亿吨，废弃塑料在自然环境中堆积、分解，形成的微塑料侵入海洋、土壤甚至人体，已成为威胁生态系统和人类健康的全球性环境问题。塑料污染的跨国流动性——如废弃塑料通过贸易、洋流等途径在国家间转移——使得单一国家的治理难以奏效，建立全球性约束机制迫在眉睫。

《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（以下简称《巴塞尔公约》）作为全球环境治理的核心法律框架之一，自1989年生效以来，长期聚焦危险废物的跨境管理。2019年，公约通过历史性修正案，将塑料废物正式纳入管控范围，标志着全球塑料污染治理进入机制化新阶段。本文将系统梳理《巴塞尔公约》与塑料污染治理的关联基础、具体机制及实施成效，探讨其在全球环境治理中的独特价值与未来挑战。

一、《巴塞尔公约》与塑料污染治理的关联基础

（一）《巴塞尔公约》的起源与核心目标

《巴塞尔公约》的诞生源于20世纪70至80年代全球危险废物跨境转移的无序化。发达国家因国内处理成本高、环境法规严格，将大量含重金属、有毒化学物质的工业废物以“资源回收”名义转移至环境标准较低的发展中国家，引发多起严重污染事件（如非洲国家接收“电子垃圾”导致土壤重金属超标）。在此背景下，联合国环境规划署（UNEP）推动1989年通过《巴塞尔公约》，其核心目标可概括为三点：一是减少危险废物的产生量与危害性；二是确保危险废物在产生国境内安全处理，尽可能避免跨境转移；三是若跨境转移不可避免，则通过严格监管保障转移过程的环境无害性。

公约的核心制度设计包括“事先知情同意（PIC）程序”——出口国需向进口国提供废物详细信息，进口国需明确同意后方可转移；“越境转移控制清单”——通过附录列明需管控的废物类别；“责任分配原则”——规定出口国、进口国、运输方对废物全生命周期的环境责任。这些制度为后续扩展至塑料污染治理奠定了法律与机制基础。

（二）塑料污染纳入《巴塞尔公约》的必然性

塑料废物与传统危险废物的差异，曾使早期公约未将其纳入。但随着塑料污染的全球化加剧，其与公约目标的契合性逐渐显现：

其一，塑料废物的跨境转移规模激增。据统计，全球每年约有数百万吨废弃塑料通过贸易渠道从发达国家流向发展中国家，其中部分被简单焚烧或露天堆放，释放二噁英等有毒物质，实质构成“环境危害”。

其二，部分塑料废物具有“准危险性”。如混入医疗废物的塑料、经化学处理的复合塑料（含阻燃剂、增塑剂），或被有毒物质污染的塑料，其处理过程可能产生有害物质，与公约定义的“危险废物”特征重叠。

其三，现有治理框架的局限性。此前国际社会针对塑料污染的倡议（如联合国环境大会决议）多为指导性文件，缺乏法律约束力；而《巴塞尔公约》作为具有187个缔约方的全球性公约，具备强制执行力与广泛参与度，是填补塑料跨境治理法律空白的最优选择。

2015年，联合国环境大会首次提出将塑料废物纳入《巴塞尔公约》的可能性；2019年，公约第14次缔约方大会以187票赞成通过修正案，将大部分塑料废物（除清洁、可直接回收的塑料）纳入管控清单，标志着塑料污染正式成为公约核心治理对象。

二、《巴塞尔公约》塑料污染治理的具体机制

（一）分类管理：构建塑料废物的精细管控体系

《巴塞尔公约》对塑料废物的治理突破了“一刀切”模式，通过科学分类实现精准管控。修正案将塑料废物分为三大类：

第一类是“可回收利用的清洁塑料”，指未被污染、未混合其他材料（如纯聚乙烯、聚丙烯）、可直接进入回收流程的塑料。此类废物虽被纳入公约附录，但在满足“回收设施符合环境无害标准”“进口国具备处理能力”等条件下，可简化转移程序。

第二类是“需严格管控的混合塑料”，包括含多种塑料成分（如塑料与金属复合包装）、被轻度污染（如食品残留）的塑料。此类废物需通过“事先知情同意程序”，出口国需提供详细的成分分析报告、处理方案，进口国需评估本国处理能力后决定是否接收。

第三类是“具有危害性的塑料废物”，如含持久性有机污染物（POPs）的塑料（如含多溴联苯醚的电子设备外壳）、医疗废弃塑料（可能携带病原体）、经焚烧或填埋后产生的塑料残渣。此类废物被列入公约“禁止越境转移清单”，仅在“特殊人道主义需求”（如灾后重建急需医疗塑料废物处理）等极少数情况下允许转移，且需经过缔约方大会特别批准。

这种分类机制既避免了过度限制塑料回收的全球产业链（如发达国家向发展中国家出口可回收塑料），又重点约束了高风险塑料的跨境流动，体现了“风险预防”与“促进循环利用”的平衡。

（二）越境转移控制：全流程监管与责任锁定

针对塑料废物的跨境转移，公约建立了覆盖“转移前-转移中-转移后”的全流程监管体系：

转移前，出口方需向进口方提交“转移通知”，内容