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全球海洋治理中“国家管辖范围以外区域”（BBNJ）协定的实施

起点——基于2023年《公海条约》签署后首批缔约行动

一、摘要与关键词

“国家管辖范围以外区域”生物多样性协定（BBNJ协定），即《

公海条约》，于2023年获得通过，标志着全球海洋治理迈出了历史性

的一步，填补了长期存在的国际法空白。该协定旨在保护和可持续利

用占地球表面近一半的公海及国际海底区域的海洋生物多样性。然而

，协定的通过仅是起点，其真正的生命力在于广泛的批准和有效的实

施。本研究聚焦于协定签署后的“实施起点”，即2023年9月开放签署

以来的首批缔约行动。本研究采用政策文本分析与比较案例研究相结

合的方法，深入剖析了协定的核心实施机制，并重点考察了帕劳、智

利、塞舌尔等“首批缔约国”的行动逻辑。核心发现表明，BBNJ协定

的初期实施动力并非来自传统海洋强国，而是呈现出一种“脆弱性驱

动”的“规范引领”模式。这些首批缔约国多为小岛屿发展中国家（S

IDS）或对海洋生态高度依赖的沿海国，其快速行动源于对气候变化和

海洋退化的切身威胁，意在通过“道德领导力”构建国际压力，推动

协定早日生效。这一起点揭示了一个核心的“实施悖论”：即最具实

施意愿的国家，在能力、技术和资金上反而最为匮乏，而具备实施能

力的海洋大国则处于观望和战略考量阶段。本研究结论认为，BBNJ协

定的生效之路将是一场由“脆弱联盟”推动的规范竞赛，其最终成效

取决于能否有效弥合意愿与能力之间的鸿沟，以及能否成功构建一个

真正公平且得到大国支持的全球海洋治理新范式。

关键词：BBNJ协定；公海条约；海洋治理；缔约行动；实施起点

；小岛屿发展中国家

二、引言

全球海洋覆盖地球表面的百分之七十以上，其中约三分之二的区

域属于“国家管辖范围以外区域”（BBNJ），即公海和国际海底区域

（“区域”）。这些区域不仅是全球航运的命脉和渔业资源的重要栖

息地，更承载着调节全球气候、维持生物多样性的关键生态功能。然

而，长期以来，BBNJ区域处于国际治理的“灰色地带”。尽管1982年

的《联合国海洋法公约》（UNCLOS）被誉为“海洋宪章”，确立了包

括专属经济区在内的海洋秩序，但其对于BBNJ区域的生物多样性保护

，特别是公海和“区域”内的遗传资源管理，并未提供具体和充分的

法律机制。这导致该区域面临日益严峻的“公地悲剧”：过度捕捞、

气候变化导致的海水酸化、塑料污染以及新兴的深海采矿和生物勘探

活动，共同威胁着这一全球最大的生态系统。

为应对这一治理赤字，国际社会历经近二十年的艰苦谈判，终于

在2023年6月历史性地通过了《〈联合国海洋法公约〉下关于养护和可

持续利用国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的协定》（BBNJ协定

），并于同年9月开放供各国签署。该协定被广泛称为《公海条约》，

其核心贡献在于围绕四大支柱建立了新的治理框架：划设海洋保护区

（MPAs）等划区管理工具、规范环境影响评估（EIAs）的开展、建立

海洋遗传资源（MGRs）及其惠益的全球共享机制，以及为发展中国家

提供能力建设和海洋技术转让（CBTT）。BBNJ协定的通过，被视为自

UNCLOS以来全球海洋治理领域最重要的里程碑，标志着人类开始从“

海洋自由”的传统观念转向“海洋共同体”的治理范式。

然而，协定的文本通过远非终点。根据协定条款，其生效需要至

少六十个国家交存批准书、接受书、核准书或加入书。从2023年9月开

放签署到协定正式生效的这一过渡期，是决定该协定未来命运的关键

窗口。这一“实施起点”的表现，即各国尤其是“首批缔约国”的行

动和动机，将深刻地塑造协定的合法性基础、实施动力和未来的治理

格局。

本研究的核心问题是：在全球地缘政治复杂、大国博弈加剧的背

景下，BBNJ协定的实施起点呈现出怎样的特征？推动首批国家完成国

内批准程序的动力机制是什么？这一初期动态揭示了全球海洋治理未

来面临的哪些机遇与挑战？

为回答这些问题，本研究设定以下目标：第一，深入分析BBNJ协

定文本中设定的实施框架和生效条件，明确其内在的“启动机制”。

第二，通过比较案例分析，重点考察2023年协定开放签署后率先完成

国内批准程序的“首批缔约国”（如帕劳、智利、塞舌尔等）的政策

立场和驱动因素。第三，基于上述分析，评估这一“实施起点”对协

定未来生效速度、规范有效性以及大国参与态度的理论与实践意义。

本文将系统梳理BBNJ协定的相关文献，详细阐述研究方法，继而重点